Форма государственного устройства

Зверев. Основные классификации государств. Коркунов. Русское государственное право. Т. 1.1893. С. 36−73.

Организация и состав государственных учреждений представляют весьма большое разнообразие и этим обусловливается разнообразие и в общем строе государств. Но при этом нельзя не заметить, что разнообразие это может быть сведено к нескольким основным типам. Определение этих типов и выяснение основания их и различия и составляет вопрос о формах государственного устройства или о формах правления.

Вопрос этот очень рано обратил на себя внимание, и самой старой классификацией форм правления представляется классификация, основанная на различии числа правящих лиц. Если высшее распоряжение государственною властью принадлежит одному — это монархия, если многим — это аристократия, если всем — демократия. Первое указание на такую группировку форм государственного устройства находится у Геродота в его рассказе о переговорах Отанеса, Мегабиза и Дария, какую форму правления установить в Персии после убийства ЛжеСмердиса, и до сих пор это самая обиходная группировка, находящая себе сторонников и среди выдающихся представителей современной науки, как, например, Рошера. Однако при ближайшем исследовании в такой группировке оказываются весьма существенные неудобства, на которые обращал внимание уже Аристотель, но которые с особенной силой сказываются в применении к современным, крайне сложным формам государственного устройства.

Прежде всего, что надо понимать под правящими? Если тех, в чьих руках сосредоточено все распоряжение государственною властью, так, что все другие учреждения являются лишь содействующими или действующими по их полномочию, то под определение монархии, как правления одного, подойдет только неограниченная, абсолютная монархия. В конституционной монархии парламент не содействует только монарху и не от него получает свои полномочия, а напротив, является самостоятельным органом, ограничивающим монарха и опирающимся на полномочия, данные ему от народа. Если же под правящими разумеют тех, в чьих руках сосредоточено не все распоряжение властью, а только функции так называемой исполнительной власти, тогда большинство современных республик, имеющих единоличного главу исполнительной власти, президента, окажутся также подходящими под определение монархии. С другой стороны, под определение демократии как правления всех, не подойдет, в сущности, ни одно действительно существующее государство. Нигде к участию в осуществлении функции власти не допускается все население без исключений. Еще в древности могло казаться иначе, так как там лишенные политических прав были вместе с тем и вообще лишены правоспособности, находясь в положении рабов. Определяя демократию как правление всех, имели в виду всех свободных. Но в современных государствах все свободны и, однако, все-таки нигде все не участвуют в функциях власти. Даже там, где введена так называемая всеобщая подача голосов, правом голоса на политических выборах пользуется в действительности не более одной четверти всего населения. Из имеющих право голоса участвуют действительно в выборах не более двух третей. Следовательно, выборы совершаются там при участии едва одной шестой всего населения. Так как при этом избрание совершается по большинству голосов, положим ^А/у' то избранные окажутся представителями всего */и населения. К тому же и вообще число правящих есть признак совершенно случайный. Следуя ему, пришлось бы признать, что Россия во время совместного царствования Иоанна и Петра перестала быть монархией и сделалась аристократической республикой.

Сознание непригодности числового основания классификации форм правления как слишком внешнего и случайного признака нередко приводило к другой крайности: к стремлению найти такое основание различия форм правления, которым определялись бы все характерные особенности государственной жизни. Так, Платон сводил различие формы правления к различию трех добродетелей: мудрости, мужества, умеренности, из которых то та, то другая преобладают в государстве. Аристотель основным различием форм правления считал различие правильных и искаженных форм, признавая правильными те, где личный интерес правителей, кто бы они ни были, подчинен общему интересу государства; искаженными, напротив, те, где преобладает личный интерес правителей. Монтескье обратил внимание на то, что движет государственную жизнь: на различие принципов, каковыми могут быть, по его мнению, или добродетель — в демократии, или умеренность — в аристократии, или честь — в монархии, или, наконец, страх — в деспотии. У Геерена различие форм правления сводится к различию положения в государстве отдельных лиц: являются ли они бесправными рабами (деспотия), подданными, наделенными только одними гражданскими правами (монархия), или гражданами, пользующимися и правами политическими (республика). Лоренц Штейн и Моль усматривали основу различия форм правления в отношении государственной власти уже не к отдельным личностям, а к обществу.

Все это, как выяснение характера государственной деятельности, представляется весьма ценным для науки. Для полной характеристики государства необходимо, конечно, выяснить его отношение к нравственным началам, к субъективным правам граждан, к другим общественным союзам, но все это, определяя содержание государственной жизни, не может быть основой различия форм его внешнего устройства.

По форме устройства все государства могут быть разделены, как это и признается издавна, на монархии и республики, но различие их не в числе правящих лиц, а в их юридическом положении.

В республике все лица, участвующие в распоряжении властью, ответственны от последнего избирателя до президента, стоящего во главе республики и призванного действовать от ее имени. В монархии, напротив, имеется и безответственный орган власти — монарх. Именно в этом различии ответственности и безответственности заключается различие президента республики и монарха, а не в объеме или характере их функций. Президент Северо-Американских Соединенных Штатов пользуется большею властью, нежели английская королева, но президент ответствен пред конгрессом и потому не монарх; английская королева, напротив, безответственна и потому, несмотря на всю ограниченность своей власти, остается все же монархиней.

Уже один факт осуществления, хотя некоторых функций государственного властвования безответственным субъектом, властвующим по собственному праву, а не по поручению, не может не придать всему государственному быту своеобразного склада. Юридическое отношение государственного властвования не может не меняться существенно, смотря потому, какими субъектами осуществляются функции власти, ответственными или безответственными? При существовании в государстве безответственного субъекта властвования некоторые юридические нормы, определяющие государственный порядок, по необходимости получают характер норм, лишенных санкции (leges imperfectae), опирающихся в своем действии лишь на религиозные, нравственные, бытовые основания, но не юридические. Поэтому в республике юридическая природа государственного властвования находит более полное и последовательное осуществление, чем в монархии. Республика представляется более чистым юридическим отношением. В монархии имеют относительно большее значение бытовые факторы. Но, с другой стороны, как бы олицетворение государственной власти в независимо поставленном монархе, как справедливо указал Штейн, более обеспечивает неподчинение государственной власти исключительным интересам господствующих общественных классов. Уже в силу этих двух условий различие монархии и республики нельзя не признать основным различием форм государственного устройства. А к нему присоединяется еще то, что глава государства, призванный представлять государство вовне и внутри, участвует более или менее во всех актах, совершаемых от имени государства, и в издании законов, и в отправлении правосудия, и в управлении. Поэтому самостоятельность власти монарха и его безответственность оказывают некоторое влияние на все проявления государственного властвования. Монархический принцип требует, чтобы в государстве ничего не совершалось против и даже помимо воли монарха. От его имени отправляется правосудие, он назначает всех высших должностных лиц суда и управления; в отношении к законам ему принадлежит обыкновенно право абсолютного вето и всегда право их обнародования и обращения к исполнению. Все эти функции могут принадлежать и президенту республики, но, конечно, огромная разница, осуществляются ли он безответственным монархом или ответственным пред народом должностным лицом.

Безответственность монарха обусловливает, наконец, и существенные особенности в организации монархического правительства. Мыслимо и даже бывали случаи, что правительственные функции вручались совместно нескольким безответственным лицам. Но это явление исключительное. Властвование по собственному праву плохо мирится с разделением этого властвования между несколькими лицами. И в действительности, правительство в монархии всегда стремится принять единоличную форму. Республике, напротив, более соответствует коллегиальная организация правительства, так как этим лучше обеспечивается подчинение делегированной правительственной власти народу, и если в большинстве современных республик имеется единоличная организация, то это объясняется влиянием на них монархических идей. Там, где, как в Швейцарии, республиканское устройство является исконным, правительство имеет коллегиальную форму. Точно так же наследственная власть свойственна монархии, избирательная — республике. Только наследственная власть может быть вполне самостоятельна. Избирательные монархии образуют уже переходную форму, и в настоящее время их вовсе не существует. Но и в избирательных монархиях власть главы государства была, во всяком случае, пожизненная, а не срочная, как в республиках. Срочность власти неизбежно ведет к зависимости от избирателей. Поэтому-то в республиках глава правительства всегда избирается на определенный срок и обыкновенно на довольно короткий срок. Всего распространеннее четырехлетний срок по образцу североамериканской Конституции, самый долгий срок — десятилетний, как это было установлено французской Конституцией VIII г. для выбора консулов. Теперь президент во Франции избирается на 7 лет.

Таким образом, безответственное положение монарха, обусловленное тем, что он правит самостоятельно, по собственному праву, налагает определенный отпечаток на весь склад государственной жизни, и потому различие монархии и республики представляет действительно основное различие форм государственного устройства. Но, конечно, и монархический, и республиканский принцип могут быть осуществляемы с большею или меньшею последовательностью, и вследствие того получаются различные разновидности каждой из этих основных форм политической организации.

Монархии могут принимать различные формы, смотря по тому, сосредоточивается ли вся государственная власть в руках монарха, так что все другие государственные учреждения действуют как органы монарха, по его поручению, или же, напротив, наряду с монархом, некоторая доля власти присваивается народу и его представителям. В первом случае при сосредоточении всей полноты власти в руках монарха получается абсолютная монархия; во втором — монархия конституционная, ограниченная соучастием народного представительства.

Разновидности республики не могут основываться на сочетании республиканского принципа с монархическим; раз существует монархическая власть, как бы она ни была ограничена, получится монархия, а не республика. Но и республиканские государства различаются по степени осуществления в них республиканского принципа: подчинения всех государственных учреждений народу. Чем шире непосредственное участие народа в осуществлении функции государственного властвования, тем менее самостоятельны действующие по уполномочию от народа учреждения. Сообразно с этим различаются чистые или непосредственные республики и республики представительные. Непосредственной республикой называется такое государственное устройство, где народу принадлежит право непосредственного участия в осуществлении законодательной функции. В представительных же республиках непосредственное осуществление всех функций властвования предоставлено уполномоченным от народа учреждениям, а самому народу непосредственно принадлежит лишь право избрания своих представителей.