Концепция делиберативной демократии

В концепции делиберативной демократии реализация идеи публичности происходит путем совещательных процедур, используя которые граждане вырабатывают представления о том, что служит общественному благу. Многосторонняя и многоканальная коммуникация посредством процедуры консультации и принятия решений с позиций делиберативной демократии обеспечивает не только доступность и открытость обмена мнениями, но согласие и справедливость, необходимые для социальной интеграции. Главное здесь — институционализация соответствующих процедур и предпосылок коммуникации. Однако есть три основных препятствия для применения инструментов делиберативной демократии к государственному управлению. Эти препятствия связаны с тем, что делиберативная демократия предполагает консенсус; малоэффективна с управленческих позиций (требует много времени, увеличивает издержки принятия решений); неспособна согласовать многочисленные противоречивые интересы различных общественных групп.

Вместе с тем модель делиберативной демократии подчеркивает значимость критериев публичности, справедливости и включенности при сравнении различных институтов государственного управления, а также показывает возможные направления институционального развития и административных реформ^[1]. Отсюда противоречивость делиберативной демократии как концепции построения политико-административных институтов государственного управления. С одной стороны, ее принципы идеально соответствуют задаче деэтатизации институционального строительства. С другой — она усиливает существующее объективное противоречие между административной эффективностью и политической подотчетностью. Для достижения подотчетности, соответствующей критериям демократии и, одновременно, способствующей эффективному государственному управлению, необходимо найти баланс конкретных механизмов внешней и внутриорганизационной административной подотчетности, что делиберативная демократия сделать не в состоянии. Решение этой задачи требует наличия не только хорошо отработанных совещательных каналов коммуникации и консенсусных процедур принятия решений. Здесь нужны такие институты подотчетности, которые способны совместить контроль над использованием конституционных полномочий и внутриорганизационную подотчетность административных руководителей.

Под внутриорганизационной подотчетностью следует понимать установленные процедуры в рамках иерархической структуры государственного органа власти. Эти процедуры предполагают регламентацию деятельности каждого сотрудника и его подотчетность вышестоящему чиновнику, взаимодействие и взаимозависимость структурных подразделений, а также их подотчетность руководящему должностному лицу в процессе принятия и исполнения решений. Говоря о внешней подотчетности, следует предполагать не только ведомственную подотчетность государственного органа власти вышестоящей организации, но и подотчетность неправительственным организациям, СМИ и гражданам.

Ограничения действия механизмов подотчетности

В целом свободные СМИ и конкурентные выборы имеют ограниченное значение, если демократия не укоренена в инфраструктуре, обеспечивающей подотчетность политической элиты и государственного аппарата гражданам. К этому можно добавить, что законодательства, определяющего поведение и квалификационные требования к чиновникам, недостаточно для эффективного функционирования государственного аппарата, если отсутствует чувство ответственности, вытекающее из этических стандартов поведения государственного служащего. Становление служебной этики чиновников — длительный процесс, по ее отсутствие или наличие негативной составляющей этического поведения государственных служащих практически сводят на нет все осуществляемые преобразования в сфере государственной службы.

Неправительственные организации довольно часто рассматриваются в качестве инструментальных агентов, которые в состоянии контролировать крупные государственные образования. Действительно, неправительственные организации в какой-то степени могут обладать необходимой свободой деятельности для осуществления контрольно-надзорных функций. Но это не будут надзорные процедуры в обычном понимании в силу того, что сами неправительственные организации существуют за счет пожертвований и средств от внутренних и зарубежных спонсоров, в том числе государственных образований. Как правило, довольно немногие неправительственные организации имеют ясные и открытые источники финансирования и сообщают состав участников. В таких условиях проблема определения сущности «общественного блага» становится практически неразрешимой, и определить, являются ли контрольные функции необходимыми и эффективными невозможно.

Также и СМИ, включая медиахолдинги, ограничены собственными акционерами. Трудно поверить, что совладельцы бизнеса сфокусируются на поведении, которое будет так же способствовать благу других акторов. Это означает, что, так или иначе, в своей сути акционеры не нацелены на эффективную внешнюю отчетность. Бизнес создается для извлечения прибыли. Однако в современных условиях, при отсутствии достаточно четких надзорных и правовых систем подотчетности, основой для деятельности и взаимодействия таких акторов с правительственными учреждениями становятся рыночная и репутационная подотчетности. Любая компания вынуждена продавать бренд или степень доверия к своему продукту, но медиакомпании, кроме бренда, нечего больше продавать. Компании, чья репутация страдает от реального или мнимого поведения их сотрудников могут потерять рыночную нишу или реализовать инициативы по внедрению корпоративных кодексов поведения с целью защиты своей репутации. Тем самым СМИ при определенных условиях могут быть действенными акторами соответствующих механизмов подотчетности государственных и муниципальных структур.

Таким образом, для понимания механизмов функционирования институтов подотчетности необходимо их исследовать с точки зрения стандартов (подотчетность за что), субъектов (подотчетен кому) и средств отчетности (каким образом обеспечить подотчетность).

В России в последние годы неоднократно говорилось о необходимости формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, включающих эффективные механизмы подотчетности^[2]. Однако эти механизмы сталкиваются с влиянием такого неформального института, как стабильность или постоянство ближнего окружения руководителей государственных организаций независимо от их уровня. В федеральных, региональных, местных структурах сохраняется один и тот же состав «команды» первых лиц при рассмотрении различных вопросов и принятии решений. В результате неизбежно нарастают иррациональные, вызванные личностными и иными побочными соображениями подходы мри решении задач, что в конечном итоге неизбежно снижает качество принимаемых решений^[3].

Такое отношение грозит тем, что формируется особый стиль мышления и руководства на высших управленческих уровнях. Этот стиль поведения характеризуется тем, что приоритетным направлением является поддержание нужных межличностных связей, а не реализация поставленных целей. Для отечественного государственного и муниципального управления опасность такого стиля профессиональной деятельности усиливается кадрами, прошедшими школу в силовых структурах и ориентированными на лояльность и исполнительность (патронатная модель).

Мнение специалиста.

" Проблема взаимодействия государства и общества не решается простым применением новейших технологических средств, а требует серьезной политической работы, направленной на освобождение инициативы граждан и на приобретение государственными органами способностей с этой инициативой работать. Включение в орбиту внимания государства, кроме привычных административно-иерархических, также и сетевых структур организации власти и общества является актуальной задачей, которая одновременно отвечает вызовам глобального мира и преодолевает ограниченность политических характеристик государств эпохи модерна. Новые способы коммуникации с гражданами позволяют государственным органам точнее диагностировать ситуацию и находить оперативные способы разрешения проблем в случаях, когда управленческая иерархия не демонстрирует эффективности"^[4].

В результате основой формирования институтов подотчетности стали партикулярные ценности и отношения, когда в пространство ресурсной зависимости входят «свои» постоянные партнеры, включая бизнесменов и чиновников. Возникают сложные сетевые структуры, основанные на межличностном доверии, в которых подотчетность поддерживается потенциальными коллективными санкциями участников. В одном ряду взаимообменов оказываются информационные, материальные и властные ресурсы, получающие всеобщее денежное измерение. Следствием такой «монетизации» политико-административных отношений возникла нерасчлененность государственных и частных элементов сети, что представляет специфическую черту российской модели подотчетности.

Стандарты в данной ситуации выступают лишь как продолжение политико-экономических интересов, а санкции — как действия агентов сети для закрепления этих стандартов. Однако постоянное изменение соотношения сил и интересов ведет к изменению стандартов подотчетности, обнаруживая отсутствие универсальности. Подотчетность государственных институтов в данном случае подчиняется логике политической целесообразности и постоянно меняющегося баланса сил. Постоянная трансформация принципов государственных институтов, зависящая от отдельных узких групп и личностей, входящие в состав политической и экономической элит, негативно сказывается на их функционировании и эффективности.

• [1] Ibid. P. 152−153.
• [2] См.: Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти: утв. распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р. URL: government.ru/media/ files/41d4ba8c720 529ed4d5e.pdf (дата обращения: 11.11.2014).
• [3] См.: Старцев Я. Ю. Личностно-ориентированные взаимодействия в государственном и муниципальном управлении // Органы власти в системе социальных взаимодействий: социологический, политический и управленческий анализ / А. А. Александров (и др.]. Екатеринбург: УрАГС. 2009. С. 31—59.
• [4] Евстифеев Р. В. Политико-административные преобразования в контексте глобальных вызовов: Отечественный и зарубежный опыт, проблемы и тенденции развития: автореф. дис… д-ра полит, наук. М., 2011. С. 42—43.