Управление изменениями. 
Основы государственного и муниципального управления

Управление выполнением программы — это определение и применение необходимых регулирующих воздействий с целью успешной реализации программы. Если выполнение программы происходит в соответствии с намеченным планом, то управление фактически сводится к исполнению — доведению до участников программы плановых заданий и контролю за ходом их реализации. Другое дело, если в процессе реализации возникли отклонения, анализ которых показал, что необходимо применение корректирующих воздействий. В этом случае требуется скорректировать план оставшихся работ и согласовать намеченные изменения со всеми участниками программы. Внесение изменений в программу предполагает возникновение дополнительных затрат, нарушение плановых сроков выполнения программы, невозможность достижения требуемого качества или результата программы.

Итак, процессы управления предназначаются для определения, согласования и внесения необходимых изменений в программу. Такие процессы называются управлением изменениями и инициируются процессами управленческого анализа. К основным процессам управления, встречающимся в программном менеджменте, относятся:

общеее управление изменениями — определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению корректирующих воздействий по всей программе;

управление ресурсами — внесение изменений в состав и назначение ресурсов, требующихся для предстоящих мероприятий программы;

• — управление целями — изменения в содержании, структуре, приоритетах, последовательности выполнения поставленных целей и задач по результатам процессов политического анализа;
• — управление качеством — разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения;

управление рисками реагирование на события и изменения вероятности определенных рисков в процессе выполнения программы;

— управление контрактами — координация работы подрядчиков, корректировка контрактов, разрешение возникающих конфликтов.

Остановимся более подробно на управлении программными рисками. Реализация принятых решений по управлению программными мероприятиями подвержена объективно существующей неопределенности: задержка наступления запланированных событий, изменение их содержания, нежелательное развитие событий как предвидимых, так и непредвидимых. В результате поставленные цели не будут достигнуты или будут достигнуты не в полной мере. Программный риск — это возможность отклонения от целей программы, т. е. несовпадение фактически полученных результатов с намеченными в момент принятия решения.

Управлять рисками необходимо непрерывно, постоянно отслеживая их динамику, иначе неуправляемые риски сами начнут управлять программой. Менеджеры программы должны сортировать выявленные риски по приоритетам, распределять ресурсы и контролировать ход минимизации последствий наступления рисков. Риски программы эго обстоятельства, которые, по оценкам сторон, могут оказать неблагоприятное воздействие на достижение предполагаемых по итогам осуществления программы результатов.

Существуют риски заказчика программы и ее исполнителя.

Риски заказчика (ответственного исполнителя), как правило, связаны с довольно распространенной проблемой недооценки размеров затрат и нечеткого, неструктурированного понимания конечных целей программы. Этот риск связан с проблемой составления программы, о чем шла речь в начале данной главы.

Другой вид риска заказчика — потеря политической поддержки — гоже в большей степени зависит от тщательно взвешенных решений основного инициатора программы. Обычно решение о начале программы и ее реализации требует поддержки политических руководителей и получает се именно благодаря их заинтересованности в определенном результате. Но в процессе выполнения программы ситуация может измениться (пример — строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали), и политическое руководство потеряет всякий интерес к ее результатам, а это в свою очередь неизбежно отразится на ее финансировании. Минимизация данного риска включает некоторые превентивные методы: разделение процесса выполнения программы на этапы; тщательно подготовленное обоснование программы и прежде всего возможности ее политической осуществимости.

Поэтому перед началом программы целесообразно провести Force Field Analysis (анализ факторов или сил), заключающийся в описании и количественной оценке факторов, которые могут способствовать и препятствовать выполнению программы. Кроме того, необходимо убедиться, что стратегия программы может быть реализована и удовлетворяет ограничениям по бюджету, срокам и содержанию.

Риски исполнителя (участника) связаны невыгодностью участия в программных мероприятиях, ресурсным дефицитом и изменяемостью программных параметров.

Риск невыгодности, заключающийся для исполнителя в превышении первоначально установленного бюджета, встречается достаточно часто. Профессионализм руководителей программы как раз и заключается в том, чтобы в рамках экономного бюджета довести программу до конца. Для этого любые увеличения или уменьшения бюджета проектов в рамках программы должны утверждаться как минимум офисом программы, а позиции сметы должны быть прозрачными.

Более опасные для исполнителей риски ресурсного дефицита и изменяемости программных параметров могут завершиться даже провалом программы. Это объясняется тем, что ресурсная необеспеченность часто не зависит от исполнителей программы и качества работы подрядчиков и трудно прогнозируема. Изменения в программе также могут инициироваться заказчиком, хотя весь груз ответственности за ее выполнение лежит именно на исполнителях. От того, как они организуют весь процесс выполнения программы, зависит ее успех. Если ситуация становится крайне неблагоприятной, то менеджмент программы в ответ на внешние ограничения может организовать публичные акции в защиту программы, вовлечь в них заинтересованные в успехе программы влиятельные группы. Такого рода действия могут рассчитывать на успех, если программа имеет очевидную социальную направленность (пример — программа сноса «хрущоб» в Москве). В этом случае наиболее рельефно проявляются политические черты государственного управления.

Причиной возникновения рисков являются неопределенности, существующие в каждой программе. Риски могут быть «известные» — тс, которые определены, оценены, для которых возможно планирование; «неизвестные» — те, которые не идентифицированы и не могут быть спрогнозированы. В любом случае, при хорошо организованной работе, но подготовке программы и высоком качестве работы офиса управления программой большую часть рисков можно предвидеть.

Процесс выполнения программного решения напоминает сборочный конвейер: в соответствии с утвержденной ранее моделью программа подвергается поэтапной сборке из различных комплектующих. Комплектующие представляют собой ресурсы (финансовые, организационные, кадровые, информационные и т. д.), без которых ни одна программа не заработает. Проблема в том, что эти ресурсы контролируют различные группы — стейкхолдеры (экономические, политические, административные), обладающие своими интересами и возможностями (легальными или не вполне легальными) поставку необходимых для данной программы ресурсов задержать или просто отказать в их выделении.

Поведение стейкхолдеров можно объяснить особенностями децентрализованного управления. Децентрализация усложняет процесс выработки, принятия и осуществления управленческих решений. В децентрализованных системах многие топ-менеджеры имеют возможность воздерживаться от участия в реализации поставленной задачи. Тем самым они обладают ресурсами торга, позволяющими им извлекать дополнительные выгоды, оказывая влияние на тех, кто заинтересован в их участии в программе. Чем выше возможности отдельных лиц или организаций, не разделяющих заявленных целей или воспринимающих их как недостаточно привлекательные с точки зрения собственных интересов, влиять на график работ, тем выше вероятность провала программы на стадии выполнения. В управленческих системах, где центральные власти ограничены в возможностях принуждения по отношению к властям других уровней, проблема выполнения программных решений осложняется необходимостью предоставления достаточных вознаграждений для обеспечения добровольной кооперации со стороны региональных и др. относительно автономных структур.

На сегодняшний день сформировались две научные школы, предлагающие свои ответы на злободневные вопросы претворения проіраммньїх решений в жизнь. Первая — школа программного выполнения — исходит из предположения, что проблемы выполнения программы могт быть упрощены и даже устранены путем тщательного и эксплицитного пред-программирования соответствующих процедур взаимодействия участников программы. Вторая — школа адаптивного выполнения — предполагает, что применение программных решений может быть усовершенствовано путем адаптации первоначальных планов в соответствии с новыми обстоятельствами и решениями. Таким образом, эти два подхода по-разному диагностируют причины проблем выполнения программ и предлагают различные рекомендации.

Программное выполнение призывает к ясности, точности, исчерпывающей полноте исходных спецификаций программного решения или плана. Такая детальная определенность, как предполагается, может быть достигнута до окончательного решения по программным альтернативам. Когда решение принято, процедуры выполнения программы вступают в силу и соблюдаются строго по действующим правилам.

Данный подход акцентирует следующие проблемы выполнения программ:

неоднозначность политических целей, вызванная отсутствием ясной правительственной стратегии, борьбой элитных групп или конфликтом ценностей (например, эффективность — справедливость);

— участие в программе слишком большого количества заинтересованных групп с пересекающимися сферами ответственности;

сопротивление менеджмента программы и его непрофессионализм.

Проблемы с выполнением возникают также в том случае, если конкурирующие государственные ведомства обладают пересекающимися сферами ответственности, что является скорее нормой в большинстве областей государственного управления. В этом случае бывает трудно найти тех управленцев, кто готов взять на себя всю полноту ответственности за выполнение программы. Школа программного выполнения предлагает в качестве рецепта два стандартных совета: ясное определение границ полномочий (полномочия должны быть симметричны ответственности) и минимизацию числа участников программного процесса.

С точки зрения сторонников программного выполнения, какие бы сложности ни возникали в связи с неясностью целей, пересечением границ ответственности или участием заинтересованных групп, они лишь усугубляют фундаментальную проблему сопротивления и некомпетентности исполнителей низового звена.

Школа адаптивного выполнения предлагает иной диагноз и иные рецепты: проблемы выполнения возникают из-за чрезмерной спецификации и жесткой заданности целей, неспособности вовлечь значимых стейкхолдеров в процесс принятия решений и чрезмерного контроля над исполнителями. Идеалом адаптивного выполнения является процесс, обеспечивающий возможности модификации, пересмотра и обновления осуществляемой программы, т.с. ее адаптации в соответствии с реально складывающимися взаимоотношениями между данной программой и ее институциональной средой. Результаты такого процесса не являются ни автоматическими, ни гарантированными, и все это напоминает скорее слабоуправляемый процесс обучения, нежели предсказуемую строгую процедуру.

В противоположность специфицированным планам программного выполнения школа адаптивного выполнения стремится лишь к общему, возможно нечеткому и даже неформальному согласию в отношении целей: если пет согласия в целях, то достаточно согласия в отношении средств. Как убедительно показал еще Ч. Линдблом, люди с различными ценностями способны прийти к согласию в отношении средств, либо допускающих широкую трактовку общих задач, но только не в отношении четких и детализированных целей. Более того, неопределенность в целях оставляет участникам возможность соглашения в отношении поправок и изменений к решениям, касающихся сроков, масштабов и источников финансирования, последовательности программных мероприятий. Таким образом, подходе позиций адаптивного выполнения ориентирован на установление приемлемых правил подготовки и осуществления программ, позволяющих их множественным участникам вести между собой торг и заключать соглашения, достигая баланса интересов государственных, коммерческих и некоммерческих организаций в процессе выполнения программ.