Механизмы мирного разрешения споров в международных организациях

Международные организации представляют собой инструменты укрепления международного сотрудничества между своими членами, поэтому не удивительно, что большинство учредительных актов ММПО предусматривает специальные механизмы по мирному разрешению споров между членами каждой организации. Парадокс состоит как раз в том, что, с одной стороны, возникновение международных организаций привело к расширению набора мирных средств урегулирования международных споров, а с другой — сама деятельность международных организаций в целом ряде случаев стала причиной возникновения международных споров между ее членами, а иногда и между самими международными организациями. Деятельность международных организаций в XX в. привела к обогащению арсенала мирных средств урегулирования международных споров, поскольку ММПО не только стали использовать в своей практике уже сложившиеся традиционные методы урегулирования (политико-дипломатические или юридические средства), но и применили некоторые новые подходы.

Что касается видов международных споров, которые могут стать предметом рассмотрения ММПО, то анализ учредительных актов показывает, что в рамках международных организаций могут возникать не только споры в узком смысле этого слова, но и ситуации, проблемы или вопросы, ведущие к осложнению отношений между их членами. В этом смысле вызывает интерес деятельность ММПО, направленная на то, чтобы не допустить возникновения спора между ее членами на самой ранней стадии его развития. Эта деятельность, получившая название превентивной, приводит к созданию в рамках международных организаций специальных механизмов по предотвращению конфликтов между их членами (например, в Африканском Союзе или в ОБСЕ).

В отношении субъектов спора деятельность ММПО также принесла в международную практику несколько особенностей. Прежде всего, возможность урегулирования спора не закрепляется только за государствами — членами ММПО, что создает возможность участия государства — нечлена международной организации в рассмотрении спора путем получения разрешения на участие в работе ее органа, рассматривающего данный спор (ст. 35 Устава ООН). Далее, организационная структура ММПО позволяет им рассматривать многосторонние споры, в которых сталкиваются интересы трех и более государств. При этом ММПО может попытаться согласовать интересы спорящих сторон с положениями учредительного договора. Следовательно, спор, рассматриваемый в ММПО, не обязательно будет носить двусторонний характер.

Предмет споров, возникающих в рамках ММПО, зависит от характера их функций и компетенции. Так, в некоторых учредительных актах содержатся оговорки, которые предусматривают в общем урегулирование всех споров, каков бы ни был их объект. Подобные ссылки содержатся в Уставе ООН и в уставах региональных организаций общей компетенции (ст. 34 Устава ООП). В учредительных актах универсальных и региональных организаций, которые преследуют цели сотрудничества в специальных отраслях, применяется иная формула определения предмета спора — «споры, касающиеся применения или толкования учредительного договора» (например, п. 2 ст. XIV Устава ЮНЕСКО).

Что касается средств мирного урегулирования, то первостепенное значение придается широкому использованию в практике ММПО традиционных политико-дипломатических средств. На первом месте стоят переговоры, для проведения которых ММПО представляют самые благоприятные возможности, поскольку все спорящие стороны имеют равные возможности высказаться в ходе общих прений по существу спора и вступить в контакт с противной стороной в ходе заседаний органов ММПО. Помимо собственно переговоров, в рамках международных организаций широко применяется институт консультаций, поскольку часто в учредительных актах ММПО предусматривается проведение консультаций между членами международной организации с тем, чтобы не допустить превращения разногласия в международный спор с четко обозначенными позициями спорящих сторон. В некоторых случаях наблюдается тенденция к институционализации консультаций, путем создания специальных механизмов по проведению консультаций в период возникновения и сохранения разногласий (например, в рамках ОБСЕ). Что касается добрых услуг и посредничества, то часто их представляют спорящим сторонам — членам ММПО их генеральные секретари или генеральные директора или их полномочные представители.

В ряде случаев характер конфликта приводил некоторые международные организации к созданию групп ad hoc или иными словами групп по посредничеству, решения которых вызывали сомнения в возможности их влияния на позиции третьих государств. Так было в конфликте в Югославии, когда ЕС создал так называемую комиссию Бадинтера (Badinter), или группу, созданную ОБСЕ для наблюдения за ситуацией в Чечне.

ММПО часто прибегают к использованию следственных комиссий ad hoc для проведения расследования конкретных фактов, как это было в 1996 г., когда генеральный секретарь ООН назначил следственную комиссию для проведения расследования убийств в ходе восстания в Демократической республике Конго.

Примирительные процедуры используются ММПО при создании международными органами всевозможных «жюри» или рабочих групп для поиска практических решений, которые в ряде международных организаций выполняют значительную роль, в частности, это имеет место в ВТО.

Все чаще международные договоры, в которых участвуют ММПО, предусматривают обращение к судебным или арбитражным средствам урегулирования споров, включая в ряде случаев такие процедуры в структуру соответствующей ММПО. Так, случилось с Боготинским пактом 1948 г., который наделил соответствующими полномочиями ОАГ, или Европейской конвенцией о мирном урегулировании споров 1957 г. в отношении Совета Европы или, наконец, со Стокгольмской конвенцией по примирению и арбитражу 1992 г. в отношении ОБСЕ.

Что касается использования международными организациями судебной процедуры, то достаточно примеров предоставляет практика Международного суда ООН по вынесению консультативных заключений по запросам специализированных учреждений ООН (ЮНЕСКО, ВОЗ, ИКАО, ИМО и др.). Кроме того, в ряде случаев Международный суд ООН выступает в качестве второй инстанции при обжаловании решений органов специализированных учреждений. Например, на решения Совета ИКАО может быть подана апелляция на основании ст. 85 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.

Наконец, в ряде случаев может быть достигнуто урегулирование средствами самой организации, которое можно назвать институционной процедурой урегулирования. В этом случае речь идет о достижении внутреннего урегулирования силами самой ММПО без необходимости получения согласия спорящих государств или решения внешнего по отношению к ММПО судебного органа. Подобное урегулирование может быть достигнуто двумя путями: по решению политического органа или по решению судебного или квазисудебного органа ММПО. Примером первого пути является механизм урегулирования, предусмотренный в ст. 18 Статей соглашения Международного валютного фонда (МВФ) 1944 г., которая устанавливает, что разногласие может быть разрешено принятием решения исполнительным органом, при этом предоставляется возможность обращения к пленарному органу. Если говорить о специальных судебных процедурах международных организаций, то наиболее характерным примером является Суд ЕС и иные судебные органы, создаваемые в региональных международных организациях экономической интеграции. Ряд категорий дел, например, с участием органов, должностных лиц и служащих ММПО рассматриваются специально учреждаемыми административными трибуналами ММПО (ООН, ОАГ и т. д.).

Наиболее значительным квазисудебным органом является Совет ИКАО, который обладает полномочиями по рассмотрению споров между государствами-членами в первой инстанции. Действительно, этот орган нельзя отнести к судебным органам, потому что в его состав входят представители государств, а не независимые судьи, кроме того, помимо функции по рассмотрению споров между государствами-членами на него возложено выполнение большого числа иных задач.

Следует также иметь в виду, что международные организации не только содействуют разрешению споров и разногласий между государствами-членами, они сами могут быть стороной международного спора с другими международными организациями или с государствами.