Понятие, структура и виды административно-правовых отношений

Под административно-правовым отношением (административным правоотношением) понимается общественное отношение, возникающее в административно-правовой сфере и урегулированное нормами административного права.

Административные правоотношения характеризуются следующими особенностями:

• — возникают только в сфере административно-распорядительной и (или) административно-охранительной деятельности государства;
• — представляют собой публично-юридическую связь между его участниками, основанную на соответствующих нормах административного права;
• — возникают и реализуются, как правило, с непосредственным участием в них административно-публичных органов либо без их непосредственного участия, но иод их контролем (надзором) (примером первого вида административных правоотношений является отношение между сотрудником полиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, второго вида — отношение между водителем транспортного средства, пропускающим пешехода, переходящего проезжую часть дороги по пешеходному переходу);
• — могут возникать как по инициативе административнопубличных органов, так и по инициативе иных невластвующих субъектов административного права, однако право разрешения вопроса, по поводу которого возникло соответствующее правоотношение, всегда принадлежит указанному органу, наделенному для этого необходимыми публичновластными полномочиями (например, административное правоотношение по поводу привлечения гражданина к административной ответственности всегда возникает по инициативе уполномоченного административно-публичного органа, который и принимает решение о привлечении или об отказе в привлечении гражданина к административной ответственности; административное правоотношение по поводу государственной регистрации транспортного средства возникает по инициативе физического или юридического лица — владельца этого транспортного средства, а решение о регистрации или об отказе в регистрации транспортного средства принимается уполномоченным административно-публичным органом (ГИБДД МВД России)).

Любое административное правоотношение имеет внутреннюю структуру, которая включает в себя следующие элементы, характеризующие соответствующее правоотношение.

• 1. Объект административного правоотношения — это вопрос (административное дело) или фактическая ситуация, возникающие в административно-правовой сфере, по поводу решения (урегулирования) которых формируется соответствующее административное правоотношение. Например, в качестве объектов административных правоотношений могут выступать вопросы государственной регистрации имущества, выдачи лицензий и разрешений, предоставления иных административных прав, привлечения к административной ответственности, регулирования дорожной ситуации, возникшей в процессе дорожного движения, расследования техногенных происшествий и т. п.
• 2. Субъекты административного правоотношения — это участники данного правоотношения, у которых на основе соответствующих норм административного права возникают определенные субъективные публичные права и обязанности в административно-правовой сфере, которые могут быть названы административными правами и обязанностями.

В качестве субъектов административных правоотношений могут выступать административно-публичные органы (органы публичной администрации), иные государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся административными, организации, как обладающие, так и нс обладающие статусом юридического лица, индивидуальные субъекты, под которыми понимаются физические лица, т. е. граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

В зависимости от особенностей организационно-правового положения в административных правоотношениях можно выделить два вида субъектов таких правоотношений:

• 1) индивидуальные субъекты, или, иначе, физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством;
• 2) коллективные субъекты, или, иначе, организации — субъекты, состоящие из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов и имеющие определенную организационно-штатную структуру, например административно-публичные органы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, хозяйственные общества, политические партии и т. п.

В зависимости от места и роли субъектов в конкретных административных правоотношениях условно можно выделить три группы субъектов:

• 1) органы публичной власти, в том числе административно-публичные органы (органы исполнительной власти и органы местного самоуправления), судебные органы, иные государственные органы — это субъекты, осуществляющие административно-распорядительную и (или) административно-охранительную деятельность государства в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения и наделенные при этом властно-публичными полномочиями по изданию нормативных и индивидуальных правовых актов, обязательных для исполнения физическими лицами и организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами (например, федеральные министерства, органы внутренних дел, налоговые органы, органы прокуратуры, органы местного самоуправления и т. п.);
• 2) корпоративные административные органы — это субъекты, которые не осуществляют административно-распорядительную и (или) административно-охранительную деятельность государства в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения, но наделяются определенными организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями по отношению к лицам, находящимся в их служебной зависимости, в целях обеспечения исполнения указанными лицами общеобязательных правил поведения. Выделяемые субъекты административных правоотношений, по сути, призваны оказывать содействие органам публичной власти в осуществлении их административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности. Например, корпоративными административными органами являются исполнительные органы коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальные предприниматели, имеющие наемных работников, обеспечивающие, в частности, соблюдение в этих организациях обязательных требований пожарной, промышленной, санитарной, экологической безопасности;
• 3) невластвующие субъекты — это субъекты, которые не осуществляют административно-распорядительную и (или) административно-охранительную деятельность государства и не наделяются организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения, т. е. физические лица и организации, вступающие в отношения с административно-публичными органами, которым они не подчинены организационно или функционально.

Субъектом административного правоотношения может являться только тот индивидуальный субъект или организация, которые обладают административной правосубъектностью, т. е. способностью быть участником данного правоотношения. Административная правосубъектность включает в себя три элемента:

• 1) административную правоспособность — способность субъекта иметь права и нести обязанности в административно-правовой сфере;
• 2) административную дееспособность — способность субъекта самостоятельно, посредством своих собственных действий осуществлять права и исполнять обязанности в административно-правовой сфере;
• 3) административную деликтоспособность — способность субъекта нести предусмотренную нормами административного нрава дисциплинарную, административную и иную публично-правовую ответственность за правонарушения, совершенные в административно-правовой сфере.
• 3. Содержание административного правоотношения — это субъективные права и обязанности, которые возникают у субъектов данного правоотношения на основе норм административного права и реализуются ими в административно-правовой сфере, т. е. их индивидуальные административные права, обязанности, полномочия.

Например, содержание административного правоотношения, возникшего по поводу привлечения физического или юридического лица к административной ответственности, образуют субъективные административные права и обязанности административно-публичного органа, привлекающего к административной ответственности, и соответствующие права и обязанности лица, привлекаемого к этой ответственности.

В качестве оснований возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений, как и любых других правоотношений, выступают юридические факты. Как известно, в общей теории права по волевому признаку выделяют два вида юридических фактов: юридические действия и юридические события.

1. Юридические действия в административно-правовой сфере — это такие акты волевого поведения государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, индивидуальных субъектов и организаций, которые направлены на возникновение, изменение или прекращение соответствующих административных правоотношений. Говоря о юридических действиях как об основаниях возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, мы понимаем под ними любые внешние формы проявления активности субъекта, влекущей названные юридические последствия. При этом указанные юридические действия могут быть как правомерными, т. е. совершаемыми в соответствии с предписаниями норм права, так и противоправными, т. е. совершаемыми в нарушение таких предписаний.

Правомерные юридические действия, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться, в частности, в таких формах, как подача гражданином или юридическим лицом заявления (ходатайства, жалобы) в административный орган, выдача административнопубличным органом заявителю соответствующего правоустанавливающего документа (справки, свидетельства, паспорта, лицензии и т. п.), государственная регистрация права или какого-либо объекта, издание индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, постановления и т. п.), заключение служебного контракта о прохождении государственной службы, в том числе военной и правоохранительной. Например, подача гражданином в орган по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявления о государственной регистрации его права собственности на объект недвижимости влечет возникновение соответствующего административного правоотношения по государственной регистрации этого права.

Неправомерные юридические действия в административно-правовой сфере, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться в таких формах, как совершение административного правонарушения, совершение дисциплинарного проступка государственным служащим, совершение иного публичного правонарушения, в частности неисполнение должником в исполнительном производстве возложенных на него обязанностей, требований судебного пристава-исполнителя. Например, совершение гражданином административного правонарушения влечет возникновение правоотношения по поводу привлечения его соответствующим административно-публичным органом к административной ответственности.

2. Юридические события в административно-правовой сфере — это такие фактические обстоятельства, которые наступают независимо от воли субъектов административных правоотношений и непосредственно либо через систему обусловленных ими юридических действий влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

К числу таких юридических событий следует отнести стихийные бедствия, пожары, техногенные катастрофы и аварии, смерть (гибель) людей, фактическое истечение предусмотренного нормами административного права срока, с которым связывается наступление определенных последствий. Например, возникновение пожара, техногенной катастрофы является основанием для совершения компетентными административными органами определенных действий, направленных на установление и расследование причин и обстоятельств указанных событий, устранение их последствий и предотвращение в будущем, истечение установленного законом срока давности привлечения лица к административной ответственности, влечет прекращение соответствующего правоотношения, возникшего по поводу привлечения данного лица к административной ответственности.

Рассмотрим далее виды административных правоотношений, которые можно классифицировать на основе следующих наиболее важных критериев.

• 1. В зависимости от внешних границ осуществления административно-распорядительной и (или) административноохранительной деятельности государства, в пределах которых возникают административные правоотношения, можно выделить:
  • — внутриорганизационные административные правоотношения, возникающие в процессе организации и осуществления деятельности по обеспечению исполнения общеобязательных правил поведения внутри отдельно взятых государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, отношения, возникающие внутри Правительства РФ, федерального министерства, суда, администрации района в связи с обеспечением исполнения требований законодательства);
  • — внутрисистемные административные правоотношения, возникающие в процессе организации и осуществления деятельности по обеспечению исполнения требований законодательства внутри системы государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений (например, общественные отношения, возникающие в системе органов и учреждений внутренних дел, юстиции, налоговых органов и т. п.);
  • — надведомственные (внешневластные) административные правоотношения, возникающие в процессе осуществления административными органами публичной власти по вопросам своей компетенции деятельности по обеспечению исполнения общеобязательных правил поведения, направленной в отношении не подчиненных по службе этим органам иных административных органов, физических лиц и организаций (например, отношения между сотрудником полиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, между налоговым органом и проверяемым им юридическим лицом, между федеральным антимонопольным органом и органом местного самоуправления и т. п.).
• 2. По характеру организационно-правовой связи между участниками выделяют:
  • — вертикальные административные правоотношения, в которых один субъект организационно или функционально подчинен другому субъекту, что имеет место между вышестоящими и нижестоящими органами публичной администрации, между их структурными подразделениями, между этими органами и подчиненными им учреждениями; в то же время «вертикальными» являются и отношения, возникающие между властвующими субъектами — административными органами, с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой, основанные на функциональном подчинении последних первым, например отношения между сотрудником полиции и гражданином, между налоговым органом и предприятием и т. п.;
  • — горизонтальные административные правоотношения, складывающиеся между несоподчиненными субъектами, один из которых организационно не подчинен другому; их участники равноправны, т. е. между ними существует организационно-правовая связь, основанная на координации совместных действий в административно-правовой сфере (примерами являются отношения между федеральными министерствами по поводу издания совместных нормативных правовых актов, между различными контрольно-надзорными органами по поводу проведения совместных проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, между участниками дорожного движения по поводу обеспечения безопасности этого движения и т. п.).
• 3. По целевому назначению выделяют:
  • — административные правоотношения, возникающие в связи с решением положительных задач в административно-правовой сфере — административно-регулятивные правоотношения, например отношения, возникающие при предоставлении физическим лицам и организациям субъективных административных прав, при исполнении ими возложенных на них субъективных административных обязанностей;
  • — административные правоотношения, возникающие в связи с решением задач обеспечения безопасности и правопорядка, охраны и защиты прав физических лиц и организаций в административно-правовой сфере, — административно-охранительные правоотношения, например отношения, возникающие в процессе осуществления административного контроля (надзора), привлечения правонарушителей к административной ответственности и т. п.