Административные регламенты публичной администрации: понятие, сущность, структура, классификация

Действенным средством формирования, развития и систематизации административных процедур в Российской Федерации являются административные регламенты органов исполнительной власти и административные регламенты органов местного самоуправления, которые в обобщенном виде представляется возможным назвать административными регламентами публичной администрации.

В настоящее время главным образом сформировался и активно расширяется массив административных регламентов органов исполнительной власти. Для издания административных регламентов органов местного самоуправления созданы необходимые правовые предпосылки в постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373.

С нашей точки зрения, под административным регламентом органа исполнительной власти следует понимать изданный на основании Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов, общий порядок внутреннего устройства органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти.

Административный регламент органа местного самоуправления можно определить как нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов местного самоуправления, связанных с реализацией административных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, санкционированных (разрешенных, одобренных) или делегированных данным органам.

Административные регламенты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления призваны решить следующий ряд социально значимых задач.

• 1. Оказывать противодействие коррупции в административно-правовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии с законом. Соответственно, размытые и широкие границы усмотрения указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая необходима для процветания коррупции. Указанные административные регламенты позволяют установить стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и тот административно-правовой порядок, который гарантирует оперативность и законность их административно-правовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее предсказуемый характер. Назначение данных регламентов — ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение административной деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.
• 2. Оптимизировать (повысить качество) исполнения государственных (административно-правовых) функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в том числе:
  • а) упорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц публичной администрации;
  • б) устранить избыточные административные процедуры и действия публичной администрации, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;
  • в) упростить административные процедуры и административные действия публичной администрации. Эго означает необходимость сократить количество документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административно-правовой) функции, внедрить новые формы документов, позволяющих устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет реализации принципа «одного окна»; использование межведомственных согласований при исполнении административно-правовой функции (в частности, функции по предоставлению государственной или муниципальной услуги) без участия заявителя, например с использованием информационно-коммуникационных технологий;
  • г) сократить сроки исполнения административно-правовой функции, а также сроки исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;
  • д) установить персональную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной (административной) функции, в том числе при предоставлении государственной или муниципальной услуги.
• 3. Установить порядок исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий Российской Федерации, переданных им па основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части административных полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных (административноправовых) функций, переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями.
• 4. Обеспечить системность регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это означает, вo-первых, обеспечение связи всех видов административных регламентов между собой вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов и, во-вторых, формирование системы регламентов на региональном и муниципальном уровнях.

Для того чтобы уяснить особенности природы административных регламентов публичной администрации, можно выделить присущие им следующие отличительные признаки.

Во-первых, административные регламенты публичной администрации являются подзаконными правовыми актами, которые разрабатываются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства РФ: Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452, Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373.

Во-вторых, указанные административные регламенты являются специфическими нормативными правовыми актами, в которых содержатся административные процедуры, регламентирующие совместное поведение должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, учреждений и организаций, связанное с реализацией административных функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

В-третьих, выделяемые административные регламенты устанавливают нормативную продолжительность (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, а также нормативную продолжительность совместных действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, физических и юридических лиц, учреждений и организаций по реализации административно-публичных функций, возложенных на орган исполнительной власти.

В-четвертых, в нормах административного регламента публичной администрации устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, организаций и учреждений, связанных с осуществлением органом исполнительной власти или органом местного самоуправления возлагаемых на данные органы административно-правовых функций.

В-пятых, в содержании административного регламента публичной администрации можно выделить административные процедуры, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных лиц и подразделений данного органа) выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения по административным делам, связанным с реализацией возложенных на данные органы административно-правовых функций.

В-шестых, административные регламенты публичной администрации утверждаются, как правило, руководителями соответствующих органов. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.

В-седьмых, административные регламенты публичной администрации призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:

• а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействию этих органов;
• б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• в) порядок взаимодействия органов исполнительной власти или органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административных функций, возложенных на публичную администрацию.

На основании сформулированных определений, задач и характерных признаков административных регламентов публичной власти можно выделить следующие группы базовых актов административного законодательства, регламентирующих деятельность публичной администрации по разработке и изданию административных регламентов:

• 1) нормативные правовые акты, регламентирующие общий порядок организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации административных полномочий:
  • — Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ;
  • — Федеральные законы: от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ;
• 2) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок взаимодействия между подразделениями и должностными лицами органов исполнительной власти:
  • — Федеральные законы: от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ;
  • — Указы Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»; от 21.05.2012 № 363 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ;
  • — постановления Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» ;
• 3) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении административнопубличных функций:
  • — постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» ;
  • — приказы федеральных министерств об утверждении административных регламентов исполнения отдельных административно-публичных функций, в частности функции по контролю и надзору и функции по организации предоставления государственных услуг и др.

В целях уяснения отдельных особенностей административные регламенты публичной администрации можно, используя ряд специальных критериев, классифицировать на отдельные виды следующим образом.

Во-первых, указанные административные регламенты можно подразделить по назначению на следующие виды:

• 1) регламенты взаимодействия органов публичной администрации, устанавливающие общие правила организации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, но реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов. Например, Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; Регламент взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти; Регламент взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве по решению вопроса об использовании жилищного фонда города Москвы при лишении родителей родительских прав в порядке применения части 2 статьи 91 Жилищного кодекса Российской Федерации;
• 2) регламенты внутренней организации органов публичной администрации, содержащие общие правила взаимодействия подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К примеру, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
• 3) регламенты административно-публичных функций, которые устанавливают административные процедуры по осуществлению возложенных на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления административно-публичных функций. Например, Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по предоставлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях; Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги, но принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций.

Во-вторых, в соответствии с принципами федеративного устройства и местного самоуправления можно выделить:

• 1) административные регламенты органов федеральной системы исполнительной власти. Например, административные регламенты МВД России; административные регламенты Минюста России;
• 2) административные регламенты органов системы исполнительной власти субъектов РФ. К примеру, Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации; Административный регламент предоставления государственной услуги, но организации проведения оплачиваемых общественных работ;
• 3) административные регламенты системы органов местного самоуправления. К примеру, административные регламенты исполнения муниципальных функций, разрабатываемые органами местного самоуправления муниципальных образований.

В-третьих, в зависимости от объема административной компетенции федеральных органов исполнительной власти можно выделить:

• 1) административные регламенты федеральных министерств. Например, Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения;
• 2) административные регламенты федеральных служб. К примеру, Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем тридцать пять процентов;
• 3) административные регламенты федеральных агентств. К примеру, Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

В-четвертых, в зависимости от целевой направленности административно-правовых функций, возложенных на публичную администрацию, можно назвать:

• 1) административно-распорядительные регламенты, например, Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» ;
• 2) административно-охранительные регламенты. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора, но исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; Административный регламент исполнения Федеральной службой, но надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров;
• 3) смешанные административные регламенты, например, Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской

Федерации за пределами территории Российской Федерации.

В-пятых, в зависимости от характера вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления можно выделить:

• 1) регламенты исполнения административно-публичных функций. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора, но исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;
• 2) административно-служебные (внутриорганизационные и внутрисистемные) регламенты. Например, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов, но контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

В-шестых, в зависимости от субъекта, инициирующего применение административных процедур по реализации административно-публичных функций, возлагаемых на органы исполнительной власти, логично выделить:

• 1) регламенты исполнения административно-публичных функций по обращениям физических или юридических лиц — так называемые административные регламенты предоставления государственных услуг. Например, Административный регламент Министерства иностранных дел Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по истребованию личных документов; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; Административный регламент предоставления государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда;
• 2) регламенты исполнения административно-публичных функций по решению или обращению государственных органов, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов — так называемые административные регламенты исполнения государственных функций. Например, Административный регламент Министерства внутренних дел России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения; Административный регламент Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по ведению реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов.

Предложенный подход к пониманию природы, содержания и классификации административных регламентов публичной администрации может служить отправной точкой для разработки и проведения научно обоснованной систематизации и унификации административных процедур, закрепленных в административных регламентах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.