Периодизация курса «История государственного управления в России»

Потребность в выделении качественно различающихся этапов в развитии институтов и методов государственного управления в России связана с необходимостью понимания логики развития системы управления публичным сектором, меняющейся роли институтов администрирования в жизни общества и индивида в разные исторические эпохи.

Длительное время в российской административистике доминировала формационная периодизация истории государственного управления в России, опирающаяся на учение немецкого философа Карла Маркса (1818−1883).

По К. Марксу, «способ производства материальной жизни обусловливает социальный, политический и духовный процессы жизни вообще». Способ производства как единство производительных сил и производственных отношений составляет базис, на котором возвышается надстройка: политические институты (государство, партии), право, мораль, религия, искусство и т. д. Формация (от лат. formatio — образование) — ступень в историческом развитии общества, которая определяется зрелостью способа производства материальной жизни, в частности, уровнем развития производительных сил (рабочей силы, средств производства, объектов приложения труда) и типом производственных отношений, характер которых выражается в разделении труда и форме собственности.

Каждой системе производства соответствует свой тип государства и управления. Согласно этому постулату, история публичного администрирования распадается на исторический тип управления в соответствии с определенной общественно-экономической формацией. Выделяются следующие типы государственного управления: рабовладельческий, феодальный, капиталистический и социалистический.

Каждый исторический тип публичного управления имеет свои законы возникновения, развития и упадка.

Смена общественно-экономической формации ведет к смене типов государственного управления. Смена типов государственного управления происходит в результате социальной революции, перехода власти к новому классу, т. е. меняется классовая сущность публичного управления и возникает новый тип государства.

Подобная периодизация страдает односторонностью. Как показывает практика, влияние экономических отношений не является исчерпывающим на процесс формирования системы государственного управления, он испытывает воздействие культурных, религиозных, политических, географических и иных факторов. Кроме того, государство и управление имеют собственную логику развития, которая не является зеркальным отражением изменений в способе производства материальной жизни. Более того, они обладают активным обратным влиянием на все стороны жизни, включая экономику, социальную структуру, общественное сознание.

Другая классификация — цивилизационная, распространенная в западной юриспруденции, ориентирована на плюрализм политических и правовых моделей развития, обнаружение сходства и различий в политическом и правовом опыте разных народов. Цивилизация (от лат. civilis — гражданский, государственный) — ступень общественного развития, обусловленная материальной и духовной культурой, экономической и политической сферой. В этом значении цивилизация является самой крупной единицей измерения мирового исторического процесса. На протяжении эволюции человеческого общества исчезали государства, распадались империи, уходили в прошлое правители, однако нетленными оставались передаваемые из поколения в поколение традиции, обычаи, ценности, являющиеся самыми важными для исторической общности народов.

В соответствии с теорией локальных цивилизаций английского историка Арнольда Тойнби (1889−1975) у человечества существует множество сценариев развития, и каждая страна реализует свой. Когда один или несколько народов, объединенных общей культурой, достигают высшей стадии, они находят свой путь развития, свой образ жизни. А. Тойнби выделяет 21 локальную цивилизацию, на основе типа религиозного мировосприятия: западная, византийско-ортодоксальная, русско-ортодоксальная, арабская, индийская, китайская, дальневосточная, японо-корейская и т. д. В соответствии с господствующей в границах конкретной цивилизации системой ценностей формируется специфическое мировосприятие, понимание смысла жизни, судьбы, справедливости и соответствующие им государство и правовой порядок.

Многие российские авторы заимствовали периодизацию, которую создал современный американский историк Самуэл Хантингтон (род. 1927). Он рассматривает государство и право в качестве универсальных механизмов адаптации общества к меняющимся условиям существования. В зависимости от типа мировосприятия (набора ценностей, типа религии, идеологии) и уровня технологии всемирная история государства и права распадается на три периода: аграрный; индустриальный и постиндустриальный. В трех типах общества — традиционном, гражданском и постсовременном (информационном) существуют различные формы самоидентификации в зависимости от степени институционализации политических организаций и процессов. Чем выше специализация и разделение политических ролей и функций в конкретном обществе, тем выше его адаптивные возможности и стабильнее политический и правовой порядок.

Однако классификация С. Хантингтона страдает идеологической ангажированностью, прозападной ориентацией. Эгоцентризм его периодизации связан с восхвалением индустриальной западной цивилизации и соответствующей ей системы государственного управления.

На наш взгляд, идеологически нейтральной и наиболее предпочтительной для целостного понимания логики государственного управления является историко-хронологическая периодизация. Она позволяет рассматривать эволюцию институтов государственного управления России в различные исторические периоды как результат влияния культуры, религии, экономики, психологии, социальных отношений, так и проследить собственную логику развития административных учреждений и института государственной службы в контексте изменения их социального назначения на определенных этапах исторического развития. Эта периодизация более понятна с точки зрения построения и изложения материала.

История государственного управления в России подразделяется на ряд этапов на основании двух критериев.

• 1. Критерий исторического типа государства (т.е. социальной сущности государства, определения того, кому оно служит) задаст цели и идеологию государственного администрирования.
• 2. В соответствии с критерием формы государства, анализа динамики ее элементов (формы правления, формы государственного устройства, политического режима) внутри каждого этапа в истории государственного управления выделяются более дробные и качественно определенные периоды их развития, связанные со спецификой функционирования механизма и структуры государственного управления в России. Конфигурация органов власти и управления, их компетенция, способы и методы их управляющего воздействия на население становятся понятны, если знать, кто и как их формирует, в чьих интересах принимаются властные решения, ответственна ли власть перед обществом за последствия этих решений.

Подобная периодизация используется при изложении материала данного учебника. Следует отметить, что исторически первый тип государственного управления, который был на территории нашей страны, — рабовладельческий. Его распространение было локальным. Он представлен деспотиями в рабовладельческих государствах Северного Причерноморья.

В последующем временном отрезке можно выделить следующие периоды.

• 1. Государственное управление России в период Древней Руси (IX-XIV вв.) характеризуется созданием феодального государства, ориентированного на формирование системы управления, основанной на принципе вассалитета-сюзеренитета. В зависимости от форм государственного единства, зрелости феодального общества, становления сословной структуры, закрепощения производительного класса (крестьян) этот период распадается на этапы, которые отличаются набором приемов и методов управления:
  • — государственное управление в раннефеодальной монархии — Киевской Руси (IX-XI вв.);
  • — государственное управление периода сеньориальной монархии и боярских республик (XII-XIII вв.);
  • — государственное управление периода господства Золотой Орды (XIII-XIV вв.).
• 2. Государственное управление общерусского государства (XIV-XVII вв.). Период складывания централизованного государства путем объединения удельных княжеств вокруг Москвы и формирования единых органов власти и управления. Он распадается на этапы:
  • — система государственного управления Московского княжества (XIII-XIV вв.);
  • — государственное управление периода образования общерусского централизованного государства (вторая половина XIV — первая половина XVI в.);
  • — государственное управление периода сословие-представительной монархии (середина XVI—XVII вв.) и перехода к абсолютной монархии.
• 3. Государственное управление Российской империи и первой республики (конец XVII — начало XX в.). Это период установления самодержавной империи, в рамках которой развивалась система управления вплоть до середины XIX в. Эпоха Великих реформ 1860-х гг. означала перестройку дворянской монархии и развитие буржуазного государства. Складывается система государственного управления, ориентированная на реализацию интересов зарождающейся буржуазии. Однако она имела двойственную природу: была ориентирована на интересы дворян и помещиков, с одной стороны, а также промышленников и фабрикантов — с другой.

Этот период включает следующие этапы:

• — государственное управление периода образования и развития самодержавной дворянской монархии в России (конец XVII — первая половина XIX в.);
• — государственное управление в период буржуазной монархии (середина XIX — начало XX в.);
• — государственное управление в период первой буржуазной республики (февраль — октябрь 1917 г.).
• 4. Система государственного управления в Советской России (октябрь 1917 — декабрь 1991 г.). Этот период характеризуется созданием исторически нового типа государственного управления — социалистического, основанного на принципе полновластия Советов.

Он включает следующие этапы:

• — создание советской системы государственного управления (октябрь 1917 — июль 1918 г.);
• — чрезвычайная система государственного управления в период военного коммунизма (1918−1920 гг.);
• — система государственного управления в период нэпа (1921 г. — конец 1920;х гг.);
• — система государственного управления в период построения основ социализма (конец 1920;х — начало 1940;х гг.);
• — система государственного управления в период Великой Отечественной войны (июнь 1941 г. — май 1945 г.);
• — система государственного управления в период восстановления и развития народного хозяйства в первые послевоенные годы (1945 г. — середина 1950;х гг.);
• — система государственного управления в период либерализации общественных отношений (середина 1950;х — середина 1960;х гг.);
• — система государственного управления в период застоя (середина 1960;х — середина 1980;х гг.);
• — система государственного управления в период реформирования СССР и его распада (1985−1991 гг.).
• 5. Современный этап государственного управления (начало XXI в.) Его особенность состоит в переходе от принципа полновластия Советов к системе государственного управления, основанной на принципе разделения властей и гарантиях прав и свобод человека. С распадом СССР (1991 г.) произошло упразднение системы Советов (1993 г.). Принятая в 1993 г. Конституция РФ стала правовой основой формирования системы государственного управления демократического правового государства, опирающегося на принципы народовластия и верховенство прав личности.