Современная система государственного управления Российской Федерации

Система государственного управления в России переживает период радикальной трансформации, обусловленный поиском модели администрирования, способной быть эффективной с точки зрения достижения общезначимых целей, компактной по своей структуре, лишенной чиновничьего произвола и работающей не на себя, а на общество.

Получилось так, что была заявлена либерально-демократическая модель управления (по Конституции РФ 1993 г.), а на практике функционирует иная, которая сформировалась на основе патронажно-клиентарных связей, а не права. Неэффективность публичного сектора выражается в высоком уровне коррупции среди чиновников, неспособности государственной системы управления оперативно реагировать на ожидания и нужды широких слоев общества, в низком уровне жизни большинства населения и интеллектуальной деградации.

Созданная в 1990;е гг. система государственного управления была самодостаточной с точки зрения реализации интересов «новых» классов — олигархов и новой бюрократии. Попытки ее реформирования не приносили позитивных результатов, поскольку не носили системного характера, а были слишком зависимы от политических пристрастий самих реформаторов, озабоченных больше отстаиванием собственных интересов, чем служением публичным потребностям.

Нормативная модель системы государственного управления по Конституции РФ (1993 г.): дилеммы и угрозы.

Конституция РФ легитимизировала систему исполнительной власти России в контексте теории разделения властей.

По сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10 Конституции РФ); ввела понятие «единой системы исполнительной власти»; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ — единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о «структуре федеральных органов исполнительной власти». Конституция РФ не определила роли Правительства РФ как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.

Действующая Конституция РФ не применяет термин " государственное управление" ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 и п. «г» ст. 114 Конституции РФ).

В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики закон отказался от административно-правового и социального понимания термина «управление» (administration) и принял его толкование в узком гражданско-правовом понятии применительно к сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на се нормальное функционирование.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 Конституции РФ говорит о «единстве системы государственной власти»; ст. 12 Конституции РФ — о «системе органов государственной власти»; в п. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о «системе федеральных органов исполнительной власти» .

Однако Конституция РФ не содержит достаточно целостного системно-структурного определения исполнительной власти, а включает фрагментарное упоминание ее отдельных компонентов. В ст. 77 Конституции РФ говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78 Конституции РФ, а в ст. 112 Конституции РФ косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти.

Кроме того, Конституция РФ использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного.

Из конкретных органов исполнительной власти Конституция РФ выделяет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112 Конституции РФ).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с проблемой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти.

В этой связи ст. 11 Конституции РФ говорит о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ст. 10 Конституции РФ — о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти.

О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на сферу исключительного ведения Российской Федерации, сферу совместного ведения, сферу исключительного (остаточного) ведения субъектов РФ.

При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция РФ закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении также не получается, ибо в ст. 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создастся достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы — между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов РФ, а также о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса и вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.

Практика неэффективного администрирования показывает, что на конституционном уровне необходимо более четко закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти.

В действительности в Конституции РФ выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь, в то время как другие ветви представлены главами об органах. Если гл. 5 Конституции РФ о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 «Правительство Российской Федерации» Конституции РФ посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

Это отчасти объясняется неясностью положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.

Поэтому в Конституции РФ необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему. Для этого необходимо осуществить инвентаризацию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается в упрощении ее состава и связей с другими органами государственной власти, с одной стороны, а с другой — в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования. Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

Несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти, правовой статус органов исполнительной власти, правила, цели деятельности могут быть квалифицированно решены нормативно только с учетом состава этих органов и их назначения в системе. На этом фоне первостепенное значение имеют вопросы конституционной основы исполнительной власти РФ и их воплощение в практику государственного управления. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти.