Государственные органы. 
История отечественного государства и права

В начале XIX в. во главе Российской империи стоял император, который пользовался целым рядом исключительных преимуществ. Персона императора признавалась неприкосновенной. Достаточно указать, что лишение всех прав состояния и смертная казнь грозили не только за преступные действия против особы императора, но и за всякий умысел. При этом одинаковое наказание несли все участвовавшие в деле, вплоть до недоносителей.

Император как неограниченный монарх полновластно распоряжался денежными средствами государства и сам определял то содержание, которое он считал для себя достаточным.

Император являлся монархом наследственным. Законодательство XIX в. определяло порядок наследования царского престола на основании акта 1797 г., обнародованного Павлом I. Право на наследование престола имели только члены царствующего императорского дома. Наследником престола признавался старший сын императора, в случае бездетности после его смерти престол должен был перейти ко второму сыну и т. д.

Наряду с государем императором особыми, исключительными правами пользовались и все члены правящей династии. Члены императорской фамилии имели право на усиленную охрану личной неприкосновенности в одинаковой степени с самим царствовавшим императором. Средства на их содержание шли или из государственного казначейства или из доходов удельного имущества, выделенных Павлом I для содержания императорской фамилии.

Созданный 1 января 1810 г. Государственный совет заменил Непременный совет. По своей структуре Указ «Об учреждении Государственного совета» являлся двуединым актом, состоящим из Манифеста и собственно Указа. В первом раскрывались причины, вызвавшие создание Государственного совета, закреплялись основные законы, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглашались сто первоочередные задачи.

Государственный совет состоял из общего собрания членов совета и департаментов. Департаменты являлись, в сущности, подготовительными комиссиями. Их было пять: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, наук, промышленности и торговли. Департаменты составлялись из членов Государственного совета (не менее трех). После обсуждения в департаменте каждое дело должно было рассматриваться в общем собрании Совета. Для разрешения некоторых вопросов могли созываться общие заседания департаментов, решения которых также должны были получать утверждение в Совете. Кроме того, при Государственном совете имелись особое присутствие для рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената и Государственная канцелярия.

Для организации деятельности Государственного совета создавалась Государственная канцелярия во главе с государственным секретарем — им стал М. М. Сперанский. Председателем Совета являлся один из членов по назначению императора. Если император присутствовал на заседаниях, он занимал место председателя. В состав Государственного совета входили все министры, а также лица, назначенные императором пожизненно из высших сановников. Государственный совет был высшим законосовещательным органом при императоре. Сначала законопроекты обсуждались в департаментах, затем выносились на обсуждение в общее собрание и только после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог принять во внимание как мнение большинства, так и меньшинства Государственного совета, или принять собственное решение. В составе Государственного совета сначала числилось 25 человек, в 1825 г. — 36, в конце XIX в. — свыше 70. Как законосовещательный орган Государственный совет просуществовал до 1906 г., а с появлением Государственной думы ему были приданы права верхней законодательной палаты и состав его был существенно расширен.

С воцарением Александра I принципы централизации государственного управления и единоначалия, свойственные в то время большинству европейских стран, были проведены более радикально и системно. Это было связано с общей активизацией и усложнением государственной жизни, а вместе с тем и функций государственного управления. Наглядным свидетельством этой тенденции стало разрастание делопроизводства и в особенности увеличение численности вновь создаваемых законодательных актов.

Главной идеей реформирования системы органов государственного управления была замена коллегий министерствами.

Министерские реформы первой четверти XIX в. оставили весомый след в истории государства и права России и оказали заметное влияние на дальнейшее развитие системы министерств. Следует различать две министерские реформы. В результате первой из них по Манифесту от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения^[1]. В Манифесте в общем виде были обозначены основные задачи каждого из министерств.

Во главе министерств были поставлены министры. Согласно п. 1 Манифеста министры назначались и увольнялись императором, несли перед ним единоличную ответственность. В п. X Манифеста министрам предоставлялось право непосредственного доклада императору. Министры были обязаны ежегодно представлять через Сенат императору письменные отчеты о своей деятельности и «всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особенной тайне подлежащие», «чтобы можно было в нем видеть, какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все они находятся и чего в будущем времени от них ожидать можно» .

Ответственность министров, провозглашенная в Указе о создании министерств, на деле оказалась фикцией, так как в Сенате не было специалистов, способных дать квалифицированную оценку работе министерств. Сенат не мог по этой же причине осуществлять надзор за деятельностью министерств, а также проверить ни одного министерского отчета. В связи с этим отчеты министров часто превращались в формальную обязанность.

Министрам было предоставлено право законодательной инициативы. Выявив серьезные недостатки в деятельности министерства, министр должен был представить подробный доклад с изложением своих предложений по их устранению. Если предложенные министром меры не требовали ни отмены существующих законов, ни принятия новых, то утвержденный императором доклад возвращался министру для исполнения и объявления Правительствующему сенату. «Если же представленный им в докладе способ окажется сопряженным с отменою существующих законов, или будет требовать новых узаконений, то Император повелевал министру, представившему этот доклад, написать указ, который после подписания Императором и контрассигнования министром, объявлялся утвержденным»^[2]. Однако механизм реализации законодательной инициативы не был достаточно четко определен. Кроме того, законопроекты разрабатывались различными комитетами и комиссиями, образовывавшимися для решения тех или иных вопросов. Нетрудно понять, что при такой системе нормотворчества нормативные правовые акты по одному ведомству противоречили законодательству по другому, в результате «дисгармония мероприятий явились естественными последствиями такого порядка вещей» .

Министры были отстранены от влияния на судебную часть, но если спор касался государственного имущества («казенного интереса»), то Сенат предварительно требовал заключения от того министра, в ведении которого находилось оспариваемое имущество или спорный вопрос^[3].

Согласно п. XV все министры были по должности членами Комитета министров, а также должны были присутствовать на заседаниях Правительствующего сената. При министрах внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения была учреждена должность товарища министра.

Согласно Манифесту все судебные дела были вверены министру юстиции. Произошло совмещение должностей министра юстиции и генерал-прокурора, и это объяснялось стремлением усилить карательный аппарат.

Однако более значимой стала вторая министерская реформа. В отличие от реформы 1802 г., она была оформлена не одним, а тремя основными законодательными актами: Манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», Высочайше утвержденным разделением дел по министерствам от 17 августа 1810 г. и актом под названием «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.

По Манифесту от 25 июля 1810 г. «все дела государственные в порядке исполнительном разделялись на пять главных частей: 1) внешние сношения: Министерство внутренних дел; 2) устройство внешней безопасности: Министерство военное; Министерство морское; 3) государственная экономия: Министерство внутренних дел; Министерство народного просвещения; Министерство финансов; Государственное казначейство; Ревизия государственных счетов; Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда: Министерство юстиции; 5) устройство внутренней безопасности: для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к государственной полиции, кои доселе ведомы были в Министерстве внутренних дел, восстанавливается прежде существовавшее звание генерал-полицмейстера, под именем министра полиции. В числе государственных дел предметы, относящиеся к духовенству православного греко-российского исповедания, имеют свое средоточие в Св. Синоде и не требуют в образе главного их управления никакого дополнения. Но дела духовенства разных других исповеданий, ныне рассеянные по разным департаментам, требуют совокупности. В сем уважении к числу министерств вышеозначенных присоединяется Главное управление духовных дел разных исповеданий»^[4]. Таким образом, были обозначены тс сферы общественной жизни, в которых действовали министерства.

" Общее учреждение министерств" от 25 июня 1811 г. закрепило сложившуюся систему министерств, число министерств было доведено до 11. Были вновь созданы министерства полиции, путей сообщения и приравнен по своему значению к министерствам государственный контроль (§ 1 «Общего учреждения министерств»).

В ч. 1 документа был определен круг дел, подлежащих ведению каждого министерства и главного управления; состав министерств; порядок назначения, увольнения, производства в чины и награждения служащих; а также порядок производства дел.

Вторая часть «Общего учреждения министерств», озаглавленная «Общий наказ министерствам», определяла компетенцию министров и товарищей министров, место министерства в системе государственных органов, взаимоотношения министров с различными учреждениями, другими министрами, порядок управления органами, подчиненными министерству, ответственность министров и чиновников министерству компетенцию департаментов и их директоров, обязанности канцелярий и их директоров и чиновников департаментов.

Практически все служащие министерств назначались и увольнялись лично министром. Министру принадлежало право назначать и увольнять служащих в местных учреждениях. Министры имели право налагать дисциплинарные взыскания на чиновников, предавать их суду, представлять их к наградам; обладали финансовыми правами и являлись распорядителями кредитов. Министрам были предоставлены исключительные полномочия при чрезвычайных обстоятельствах, когда они могли действовать своею властью и принимать те меры, для которых, но общему правилу, было необходимо разрешение императора.

Министерства были организованы как строго централизованные учреждения. Министрам принадлежала вся полнота власти в отношении вверенного им в управление ведомства; даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительных дел. Министр имел помощников — товарищей министра, которые назначались непосредственно императором и осуществляли управление отдельными подразделениями министерства.

Структура министерств была определена в гл. III ч. 1 «Общего учреждения министерств». Как правило, министерства делились на департаменты (отделы, управления), ведавшие определенным кругом вопросов. Департамент возглавлялся директором и подразделялся на отделения (экспедиции), состоявшие из столов. В состав каждого министерства входила также канцелярия, во главе которой стоял директор. Канцеляриям было поручено ведение дел, касающихся министерства в целом, особо важных дел и не относящихся к компетенции департаментов. Для рассмотрения специальных вопросов образовывались комитеты и комиссии. Учреждение министерств предусматривало создание специальных совещательных учреждений — советов при министрах и общих присутствий департаментов, а в ряде министерств — «особенных установлений»; чертежных, статистических органов, архивов и т. п.

Созданные министерства способствовали дальнейшей централизации управления и организации административных органов в единую систему. С их помощью император мог вмешиваться во все детали управления на такой огромной территории, как Российская империя, чиновничество было послушным орудием его воли.

Утверждение министерского начала в администрации привело к огромному расширению бумажного делопроизводства: распоряжения, циркуляры, отчеты и доклады стали основным средством управления. Следствием этого было расширение чиновничьих штатов, господство канцелярии и бюрократии, характерных для русской истории XIX в. Произвол, казнокрадство и взяточничество становились нормой русской жизни.

Комитет министров был создан в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. при образовании министерств. В 1812 г. Комитет получил определенное и прочное устройство. Личный состав Комитета включал председателя, членов по должности и членов по назначению. Членами Комитета по должности признавались председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие отдельными частями и государственный секретарь. Все дела, подлежавшие ведению Комитета, законодательство делило на две группы: дела текущие и дела, непосредственно подлежащие рассмотрению Комитетом.

К делам текущим относились: дела, по которым требовалось общее соображение или содействие разных министерств; дела, в разрешении и исполнении которых министр встречал сомнения; дела, разрешение которых превышало пределы власти министра.

Перечень дел, специально предоставленных Комитету, был весьма обширен. Так, ведению Комитета подлежали: дела общего спокойствия и безопасности, в том числе дела об установлении мер исключительной охраны, о запрещении выпуска в свет вредных изделий; дела о народном продовольствии; дела по устройству путей сообщения, в частности о разрешении построек новых железных дорог; дела об учреждении акционерных компаний; дела о пожертвованиях (если они заслуживали внимания царя); дела по сохранению православия; дела служебные, в частности о назначении пенсий; дела финансовые, такие как составление такс вознаграждения за лошадей, поставляемых для войска на случай войны, утверждение штатов учреждений, создаваемых на определенный срок; дела об исключении из русского подданства; записки финляндского генералгубернатора о делах, имеющих связь с прочими частями империи; надзор за деятельностью губернаторов и губернских правлений.

Принцип режима личной власти воплотился в разросшейся Собственной канцелярии его императорского величества. Еще в 1812 г. Александр I учредил личную Канцелярию для рассмотрения прошений на высочайшее имя. Николай I уже в первый год своего царствования существенно расширил функции и размеры Канцелярии, придав ей значение высшего органа управления государством. Прежняя Канцелярия стала ее I отделением, в обязанности которого входило подготовка бумаг для императора и контроль за исполнением его повелений, а также осуществление общего контроля за организацией гражданской службы и ее прохождением чиновниками (назначение высших чиновников, установление условий их службы, награды и т. п.). Задачей II отделения была кодификация законодательных актов Российской империи (в 1882 г. его функции были переданы Государственному совету). Ставшее органом административного надзора и центром политического сыска в стране III отделение было создано 3 июля 1826 г. (в 1880 г. его функции переданы Министерству внутренних дел). В 1828 г. было образовано IV отделение, в ведение которого были переданы благотворительные учреждения императрицы Марии Федоровны, вдовы Павла I, — так называемое Мариинское ведомство (в 1880 г. оно реорганизовано в особую Собственную Его Императорского Величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии, а в мае 1917 г. ее функции были переданы вновь образованному Министерству государственного призрения). Временными были V отделение (1836—1866 гг.) и VI отделение (1842—1845 гг.), которые ведали подготовкой нового Положения о государственных крестьянах и реформы административного устройства Кавказа. В 1882 г. I отделение было вновь переименовано в Канцелярию.

В деле организации государственной службы деятельность Собственной канцелярии была направлена на решение трех главных задач.

• 1. Очищение состава чиновников от тех, кто не имел права на государственную службу или чины данного класса.
• 2. Подготовка законоположений, устанавливающих четкий правовой порядок приема на государственную службу и прохождения ее.
• 3. Разработка единой системы форменной одежды для гражданских чиновников. Считалось, что такая одежда столь же необходима, как и в армии. Выделяя визуально агентов государственной власти из общей массы населения и, наоборот, указывая на корпоративную общность чиновников отдельных ведомств, такая одежда подчеркивала престиж государственной службы и оказывала большое нравственное влияние на ее обладателей. В законе говорилось, что «мундир означает место служения, а также степень звания и должности» .

Задачей II отделения Собственной канцелярии была, как уже отмечалось, кодификация законов Российской империи. В связи с его образованием Комиссия составления законов, существовавшая еще с конца XVIII в., была упразднена. Николай II справедливо считал существование полных и удобных для пользования изданий законодательных актов условием правопорядка в стране.

Как известно, задачей III отделения был надзор за политической ситуацией и общественным мнением в стране. Важное значение придавалось контролю за чиновничеством. В 1827 г. III отделению был придан корпус жандармов — военной полиции (жандармы появились в армии, а затем в составе внутренней стражи еще в 1815—1817 гг.). Начальник отделения стал одновременно шефом этого корпуса. В августе 1880 г. III отделение было упразднено, а корпус жандармов передан в подчинение Министерства внутренних дел. Функции III отделения были определены очень широко: дела высшей полиции, дела по сектам и расколам, высылка подозрительных лиц, постановления об иностранцах и поднадзорных лицах, заведование местами заключения, ведомости о всех происшествиях, статистические сведения полицейского характера, театральная цензура и др. После придания III отделению корпуса жандармов всю страну разделили на пять (позже на восемь) жандармских округов во главе с жандармскими генералами и значительным штатом жандармских офицеров, в задачи которых входили наблюдение и слежка за деятельностью чиновников и за частной жизнью всех обывателей.

Николай I, поставив задачу подчинить своему личному контролю все сферы управления, минуя соответствующие министерства и ведомства, сосредоточил в руках III отделения огромную, притом тайную, власть. Агенты проникали во все слои общества. Любой донос, даже анонимный или явно нелепый, принимался к сведению, расследовался и, как правило, приводил к тяжелым последствиям.

Другим учреждением, имевшим важное значение в системе органов верховного управления, являлось Министерство двора, созданное в 1826 г. При нем находилось главное управление уделов, ведавшее удельными землями, и капитул орденов, который изготовлял грамоты, заготовлял и рассылал орденские знаки, назначал орденские пенсии. Во главе этого капитула находился министр двора, который одновременно носил звание канцлера императорских и царских орденов.

Александр I 8 сентября 1802 г. подписал именной Указ о правах и обязанностях Сената, которому отводилась ведущая роль в государственном аппарате империи, что отражало пожелания дворянской аристократии.

В Указе о функциях Сената от 8 сентября 1802 г. говорилось: «Сенат есть верховное место в Империи нашей; имея себе подчиненный все присутственные, он, как хранитель законов, печется о повсеместном наблюдении правосудия, наблюдает за собранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах. Власть Сената ограничивается единой властью Императорского Величества: иной же высшей власти он под собой не имеет» .

Среди прав и обязанностей Сената, приведенных в указе, имелось важное право — представлять государю доклады о таких указах, которые либо противоречили ранее принятым законодательным актам, либо неясны, либо сопряжены с большими трудностями при их исполнении. Однако если в указ, представленный Сенатом государю, не было внесено изменений, то он продолжал действовать. Взаимоотношения Сената и генерал-прокурора были определены следующим образом: при несогласованности по решению какоголибо дела общего собрания Сената с генерал-прокурором дело передавалось на усмотрение государя. Сенату также предоставлялось право делать представления (возражения) и по поводу издаваемых указов, если они противоречили другим законам. Однако первая же попытка Сената выразить свое отрицательное отношение к Указу 1803 г. об обязательной 12-летней службе дворян, не достигших офицерского чина, что противоречило Жалованной грамоте дворянству 1785 г., вызвала резкое недовольство Александра I, и Сенат получил разъяснение, что он может делать представления (возражения) только по поводу ранее изданных законов, а не настоящих и тем более будущих.

Намерение Александра I превратить Правительствующий сенат в «верховное место империи», которому бы подчинялись все присутственные места, не было реализовано. Падение общего значения Сената объяснялось отсутствием четкого разграничения его функций и функций Комитета министров и Государственного совета. Должность генерал-прокурора с 1802 г. стала совмещаться с должностью министра юстиции, который через обер-прокуроров (начальников департаментов Сената) осуществлял административный надзор за Сенатом.

Сенат делился на департаменты, состоявшие из присутствия (не менее трех сенаторов во главе с первоприсутствующим) и канцелярии, возглавляемой обер-секретарем. Организация деятельности департамента и надзор за соблюдением установленной законом процедуры его работы возлагались на обер-прокурора. Для рассмотрения спорных и особо важных дел образовывались общие собрания сенаторов. Должность сенатора была пожизненной. Ежегодно сенаторы назначатись к присутствию в разных департаментах.

Превращение Сената в высшую судебную инстанцию привело в первой половине XIX в. к упразднению верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и т. д. Дела всех сословий рассматривались и надворными судами, созданными в столицах (Надворный суд учрежден в России в 1719 г., а в XIX в. рассматривал дела разночинцев, чиновников и военнослужащих, находившихся вдали от расположения воинской части). Действовали ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках созданного в 1802 г. Министерства юстиции.

В 1837 г. в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы — станы — появилась специальная полицейская должность станового пристава, который в своей деятельности опирался на сельскую выборную полицию, составленную из государственных крестьян, — сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков.

Несмотря на довольно разветвленную сеть тюрем какоголибо законодательства о них долго не было. Первым общегосударственным актом, регулировавшим эту сферу, стал Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных, принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. В нем регламентировался порядок содержания под стражей и ссылки лиц, относящихся к разным сословиям, предусматривались определенные льготы и привилегии для некоторых из них: в Своде закреплялась зависимость положения арестантов от их сословной принадлежности. Дворяне, чиновники, купцы первой и второй гильдий отделялись от прочих арестантов. Их бытовые условия, питание, обращение с ними были не такими, как арестантов из народа. Помещикам для услужения разрешалось брать в тюрьмы своих крепостных крестьян.

Лица, совершившие государственные преступления, содержались в политических тюрьмах: Петропавловская и Шлиссельбургская крепости. В монастырские тюрьмы (Кирилло-Белозерского монастыря, Соловецкого монастыря и др.) заточались преступники против веры, а также другие лица, опасные для государственного строя. Остальные преступники содержались в общеуголовных тюрьмах, где господствовал суровый режим, широко практиковались телесные наказания.

• [1] Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 28. № 20 406. Первыми министрами были назначены С. К. Вязьмитинов (военных сухопутных сил), Н. С. Мордвинов (морских сил), граф А. Воронцов (иностранных дел), Г. Р. Державин (юстиции), В. Кочубей (внутренних дел), А. И. Васильев (финансов), граф Н. П. Румянцев (коммерции), граф II. В. Завадовский (народного просвещения).
• [2] Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 28. № 20 406.
• [3] Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому. Киев, 1872. Вып. 2. С. 244.
• [4] Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. 28. № 2040G; № 24 307.