Органы государственной власти

Новая Конституция СССР 1977 г. не внесла каких-либо серьезных изменений в государственный механизм. Новшества затронули вопросы, носившие скорее второстепенный характер. Так, депутаты Верховного Совета избирались теперь на пять лет (прежде на четыре года), а их минимальный возраст определялся в 21 год (ранее — 23). Конституция СССР 1936 г. закрепляла представительство Совета Союза на основе нормы: один депутат от 300 тыс. человек. Эго привело к необходимости изменить представительство от союзных республик в 1966 г. в Совете национальностей с 25 до 32 депутатов от каждой. Рост численности населения требовал дальнейшей подгонки норм представительства для палат Верховного Совета. Конституция 1977 г. ввела положение, по которому Совет Союза формировался по избирательным округам с равным числом населения без указания конкретного его количества.

Верховный Совет СССР обладал правом решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР. Ранее он не мог осуществлять полномочия, отнесенные к компетенции подотчетных ему органов: Президиума Верховного Совета, Совета министров и министерств. Данное положение означало отказ от идеи разделения законодательной и исполнительной власти формально в пользу законодательной — Верховного Совета.

Конституция СССР 1977 г. четко закрепила норму о том, что законы СССР принимаются Верховным Советом или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета.

В 1966 г. было увеличено количество постоянных комиссий в палатах Верховного Совета до 10 в каждой. В дальнейшем их число увеличилось. В 1967 г. было принято Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета национальностей Верховного Совета СССР. Данная мера должна была активизировать деятельность Верховного Совета при осуществлении подготовки вопросов, относящихся к введению Верховного Совета, а также контроль за деятельностью государственных органов. Существовали следующие 15 комиссий: мандатная; законодательных предложений; планово-бюджетная; по иностранным делам; но вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства; по делам молодежи; по промышленности; по транспорту и связи; по строительству; по сельскому хозяйству; но товарам народного потребления; но здравоохранению и социальному обеспечению; по народному образованию, науке и культуре; по торговле, бытовому обслуживанию и коммунальному хозяйству; по охране природы.

По Конституции 1977 г. состав Президиума Верховного Совета СССР претерпел некоторые изменения: вновь появилась должность первого заместителя председателя Президиума, который имел право в период между сессиями Верховного Совета вносить изменения в действующее законодательство, однако такие указы требовали дальнейшего утверждения Верховным Советом. Одновременно Президиум Верховного Совета лишился права (которым не пользовался) роспуска Верховного Совета в случае отсутствия согласия после проведения согласительной процедуры между палатами последнего.

Верховный Совет продолжал оставаться своеобразным коллективным главой государства, осуществлял законодательные функции, что было теперь закреплено в Конституции. Это снижало значение советского парламента как высшего органа государственной власти — органа народного представительства, осуществляющего законодательные функции. Президиум сохранил и другие многочисленные полномочия, а его председатель, как и прежде, только возглавлял данный орган, не имея самостоятельной компетенции.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти продолжал оставаться Совет министров СССР, который состоял из председателя, первых заместителей, заместителей, председателей Советов министров союзных республик по должности, министров и председателей государственных комитетов. В Совет министров СССР входили и некоторые главы других ведомств: председатель КГБ, председатель Комитета народного контроля СССР и т. д. Такой многочисленный состав правительства не мог собираться постоянно и оперативно принимать решения, поэтому постоянно действующим органом Совета министров СССР являлся сто Президиум в составе председателя и его первых заместителей. В июле 1978 г. был принят Закон о Совете министров СССР.

В 1965 г. в управлении промышленностью произошло возвращение к отраслевой системе управления. Стали вновь создаваться общесоюзные и республиканские министерства и государственные комитеты. Постепенно их количество возрастало. Восстанавливались и некоторые другие ведомства, упраздненные в период правления Хрущева. Уже в 1966 г. создается союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР, переименованное в 1968 г. в Министерство внутренних дел СССР. В августе 1970 г. воссоздается союзно-республиканское Министерство юстиции СССР. На него возлагаются задачи по организационному и материальному обеспечению системы судов, их организационному руководству, руководству адвокатурой, нотариатом, пропаганде правовых знаний и т. д. Образуются министерства юстиции в союзных и автономных республиках.

Конституция СССР 1977 г. отказалась от закрепления перечня министерств, указав на то, что в СССР существуют общесоюзные и союзно-республиканские министерства и государственные комитеты. Их главы входили в состав Совета министров СССР, хотя Конституция позволяла председателю Совета мининистров включать в состав правительства и глав других ведомств (организаций). К середине 1978 г. в СССР имелось 32 союзных министерства: авиационной промышленности, автомобильной промышленности, внешней торговли, газовой промышленности, гражданской авиации, машиностроения для животноводства и кормопроизводства, морского флота, оборонной промышленности, путей сообщения, обороны и т. д. К союзно-республиканским министерствам (всего их было 30) относились следующие: внутренних дел, высшего и среднего специального образования, геологии, здравоохранения, иностранных дел, культуры, легкой промышленности, пищевой промышленности, просвещения, торговли, финансов, цветной металлургии, черной металлургии, энергетики, юстиции и т. д. Существовали общесоюзные государственные комитеты (по науке и технике, по стандартам, по гидрометеорологии, по материальным резервам и т. д.) и 12 союзно-республиканских государственных комитетов (плановый, по делам строительства, по ценам, по телевидению и радиовещанию, по кинематографии, по профессионально-техническому образованию, государственной безопасности и т. д.).

В 1965 г. произошла очередная реформа контрольных органов. В 1968 г. было принято Положение о народном контроле. Во главе системы органов народного контроля находился Комитет народного контроля СССР; подобные комитеты действовали в союзных и автономных республиках, краях, областях и т. д. На предприятиях и в учреждениях существовали группы и посты народного контроля, избиравшиеся трудовыми коллективами. Данные органы не только вели борьбу с нарушениями законности и бесхозяйственностью, направляя материалы о нарушениях в соответствующие органы, но обладали правом применять некоторые санкции в отношении виновных лиц. Конституция СССР 1977 г. повысила статус органов народного контроля, передав их в ведение Верховного Совета СССР и нижестоящих Советов, что было закреплено Законом о народном контроле в СССР 1979 г.

Во второй половине 1960;х гг. произошла централизация органов внутренних дел на уровне Союза ССР — было создано союзно-республиканское министерство. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» закреплял двойное подчинение органов милиции — Министерству внутренних дел и соответствующему местному Совету. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. предусматривал меры, направленные на усиление деятельности народных дружин, наделение их более широкими полномочиями по охране общественного порядка. Постановление Совета министров РСФСР от 19 июля 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин РСФСР по охране общественного порядка» развивало нормы общесоюзного законодательства, а постановление от 20 июня 1979 г. требовало от местных Советов сосредоточить основные усилия народных дружин на поддержании правопорядка на улицах, площадях, в парках и иных общественных местах. Еще в 1967 г. в РСФСР был введен нагрудный знак «Отличный дружинник» .

Важной функцией советских органов внутренних дел был контроль над передвижением населения. Постановлением Совета министров СССР от 28 августа 1974 г. было утверждено Положение «О паспортной системе в СССР». Паспортизация стала проводиться и в отношении сельского населения, но сохранялась обязательная прописка паспортов, которая, правда, была несколько облегчена. Паспорт выдавался лицам, достигшим 16 лет; в нем указывались национальность, социальное положение, отношение к воинской службе, семейное положение^[1]. Нарушители паспортной системы подлежали административной ответственности, а за злостное нарушение (более двух раз) правил о паспортной системе наступала уголовная ответственность (ст. 198 Уголовного кодекса РСФСР).

С 1966 г. органы милиции осуществляли административный надзор за лицами, отбывшими наказания за тяжкие преступления или судимыми два и более раз.

В 1964 г. была ликвидирована система деления местных Советов на промышленные и сельские. Советское правительство пыталось повысить активность и эффективность работы местных Советов, усилить их связь с населением. В этих целях издается ряд законодательных актов на уровне Союза ССР: указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и об основных обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советах трудящихся» (1971 г.), Закон СССР «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР» (1971 г.).

С 1980 г. указами Президиума Верховного Совета СССР утверждаются новые положения о местных Советах, которые имели однотипные названия: «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов», «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов» и т. д. На основе общесоюзных актов принимались соответствующие республиканские законы, например в РСФСР: Закон «О краевом, областном совете народных депутатов РСФСР» (1980 г.), «О районном Совете народных депутатов РСФСР» (1971 г.) и т. д.

Местные Советы имели сессионный порядок работы и образовывали различные комиссии. В РСФСР, например, в районных Советах имелись следующие постоянные комиссии: мандатная, планово-бюджетная, по социалистической законности и охране общественного порядка, по делам молодежи. В зависимости от местных условий создавались различные отраслевые комиссии. В компетенцию местных Советов входило образование комиссий по делам несовершеннолетних, административных и наблюдательных комиссий.

Исполнительными и распорядительными органами Советов оставались исполнительные комитеты (исполкомы) в составе председателя, его заместителя, секретаря и членов.

В Конституции СССР 1977 г. Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов, срок полномочий которых увеличивался с двух до 2,5 лет, а пассивным и активным избирательным правом наделялись все граждане, достигшие возраста 18 лет (за исключением выборов в Верховный Совет СССР). Конституция 1977 г. более полно регламентировала основы избирательной системы и правового статуса народного депутата.

В 1979 г. принимается новый Закон о Верховном суде СССР, а в 1980 г. выходит новая редакция Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, получившая новое название — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР. Основы сохранили старую судебную систему и закрепили право организационного руководства судами за Министерством юстиции СССР и соответствующими министерствами юстиции союзных и автономных республик и отделами юстиции исполкомов краевых, областных и городских советов (ст. 18). Однако в своей работе органы юстиции должны были строго соблюдать принцип независимости суда. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР были четко утверждены права органов юстиции в отношении судов: разработка предложений по вопросам организации судов; руководство работой с кадрами судов; проверка организации работы судов; изучение и обобщение судебной практики и ведение судебной статистики.

В феврале 1982 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено новое положение «О дисциплинарной ответственности судей военных трибуналов» .

В ст. 58 Конституции СССР 1977 г. закреплялось право граждан обжаловать действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий в суд. Граждане получили право и на возмещение ущерба от таких действий. Однако закон, развивающий положения данной статьи, не был принят.

В 1974 г. система органов государственного арбитража превратилась в единую систему органов во главе с союзнореспубликанским Государственным арбитражем при Совете министров СССР. Государственные арбитражи действовали при Советах министров союзных и автономных республик, краевых, областных и городских исполкомах. В ноябре 1979 г. был принят Закон «О государственном арбитраже в СССР», а 5 декабря 1980 г. Совет министров РСФСР утвердил положение «Об органах государственного арбитража в РСФСР» .

В 1974 г. в РСФСР был принят Закон «О государственном нотариате». По этому закону на должность государственных нотариусов назначались граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование; в отдельных случаях — лица без высшего юридического образования, если они не менее трех лет работали по специальности юриста. В нотариальных конторах нотариальные действия могли совершать только государственные нотариусы: старшие государственные нотариусы, их заместители и государственные нотариусы. Руководство органами нотариата осуществлялось исполкомами местных советов и органами Министерства юстиции.

По Конституции СССР 1977 г. срок полномочий Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров сокращался до пяти лет. В ноябре 1977 г. был принят Закон о Прокуратуре СССР. Новый закон возложил на прокуратуру право координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. У нее сохранялись надзорные функции (надзор за исполнением законов государственными органами и гражданами — общий надзор, за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, а также в местах исполнения наказания и т. д.), а также расширялось право надзора за исполнением закона при рассмотрении дел в судах. Генеральный прокурор имел право давать обязательные указания по вопросам следственной работы для всех следственных органов. В прокуратурах автономных республик, краев, областей и городов создавались коллегии, которые могли принимать решения, носившие совещательный характер.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 августа 1970 г. было образовано союзно-республиканское Министерство юстиции СССР, а 21 марта 1972 г. постановлением Совета Министров СССР № 194 утверждено Положение о Министерстве юстиции СССР, в котором четко формулировались многочисленные и разнообразные функции последнего. Согласно этому Положению Министерство юстиции СССР осуществляло организационное руководство судами союзных республик, военными трибуналами, проводило работу по систематизации и подготавливало предложения по кодификации законодательства, а также осуществляло методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве, методическое руководство и координацию работы государственных органов и общественных организаций по пропаганде правовых знаний и разъяснению законодательства среди населения, осуществляло руководство нотариатом, судебно-экспертными учреждениями, а также общее руководство деятельностью органов ЗАГС и адвокатурой, осуществляло международные связи по правовым вопросам.

В качестве главных задач Министерства юстиции СССР были определены следующие: укрепление социалистической законности, охрана прав и законных интересов государственных, кооперативных, общественных организаций и граждан; совершенствование деятельности по борьбе с преступностью и устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений; обеспечение организационного руководства судами; систематизация и подготовка предложений о кодификации законодательства; совершенствование деятельности нотариата, органов ЗАГС, адвокатуры, судебно-экспертных и других подведомственных организаций и учреждений юстиции; совершенствование правовой работы в народном хозяйстве в целях усиления ее влияния на повышение экономической эффективности общественного производства, охраны социалистической собственности, дальнейшего укрепления государственной и трудовой дисциплины, строгого соблюдения прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и граждан; организация пропаганды правовых знаний и разъяснение законодательства среди населения и т. д.

В 1979 г. был принят Закон об адвокатуре в СССР, а в ноябре 1980 г. — Положение об адвокатуре в РСФСР. Адвокаты получили право обжаловать решение об исключении или отчислении из коллегии в судебном порядке. Как и прежде, руководство органами адвокатуры осуществляли местные советы, исполкомы и отделы юстиции исполкомов. В РСФСР действовали областные (краевые, республиканские) коллегии адвокатов, органами которых являлись: общее собрание; президиум (исполнительный орган); ревизионная комиссия. Главной организационной формой работы адвокатов были юридические консультации во главе с заведующим.

В Конституции 1977 г. СССР был назван единым союзным многонациональным государством, образованным на основе принципа социалистического федерализма.

Союзная республика признавалась единым советским социалистическим государством. Из этого следует, что Основной закон СССР не признавал союзные республики (и автономные) образованиями, созданными для решения национального вопроса.

Союз ССР по новой Конституции лишился права утверждать образование краев и областей (это было отнесено к компетенции союзных республик), но сохранил право на утверждение образования автономных республик и областей. Кроме того, СССР сохранил право издавать основы законодательства, обеспечивая единство правового регулирования на территории страны, в любой из отраслей права, так как статья не содержала каких-либо специальных ограничений. Это позволяло союзному центру трактовать данное положение в свою пользу. Однако более важным был п. 12 ст. 73, который относил к ведению Союза ССР «решение других вопросов общесоюзного значения». Этот пункт создавал предпосылки для произвольного расширения списка предметов ведения полномочий союзных властей. В Конституции 1977 г. перечислялись теперь только автономные области и автономные округа, а края, области и национальные округа отдавались союзным республикам.

Союзные республики сохранили право на внешние сношения, в составе их министерств находились союзнореспубликанские министерства иностранных дел. Однако реально этим правом пользовались лишь Белоруссия и Украина, входившие в различные международные организации. По вопросам, относившимся к их ведению, союзные республики получили право координировать и контролировать деятельность предприятий и учреждений союзного подчинения.

Конституция РСФСР 1978 г. сохранила прежние органы власти союзной республики: однопалатный Верховный Совет, Президиум Верховного Совета во главе с председателем, председатель Верховного Совета с восемью заместителями, Совет министров и т. д. В марте 1980 г. Верховный Совет РСФСР принял новый Регламент Верховного Совета РСФСР, а также обновил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР.

В целом, РСФСР оказалась в положении, когда аппарат ее управления находился под более серьезным контролем со стороны союзных структур. Роль местных правительств и министерств в других союзных республиках была намного значительнее. Сама централизация управления началась еще во второй половине 1960;х гг. Так, в 1966 г. создается союзно-республиканское Министерство просвещения СССР, в 1967 г. — ряд союзно-республиканских строительных министерств. Издаются основы законодательства СССР и другие общесоюзные акты основополагающего характера в тех отраслях права, где ранее их нс было.

В целом, в рассматриваемый период происходит скорее централизация, сокращение прав союзных республик. Отдельные шаги середины 1960;х гг., направленные на некоторое увеличение хозяйственной самостоятельности Советов министров союзных республик и мероприятий последующих лет, в корне не меняют общих тенденций. Однако у централизации имелись и положительные стороны. По мере уравнивания социально-экономического уровня советских республик, укрепления единства советского народа, его культуры, самостоятельность союзных республик в некоторых сферах не была столь уж необходимой. Вместе с тем, с политической точки зрения, целесообразность такой формальной самостоятельности была более чем очевидна.

• [1] Позднее графа «социальное положение» была ликвидирована.