Особенности информационно-правовых отношений при освещении в средствах массовой информации отдельных сфер деятельности

Особенности освещения деятельности по противодействию терроризму

Вопрос о правовом статусе журналистов, работающих в условиях напряженности и конфликта, заслуживает особого рассмотрения, особенно с учетом опыта Совета Европы в данном вопросе. Согласно Закону о СМИ журналист имеет право посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение. Кроме того, он может присутствовать на митингах и демонстрациях. Тем самым создаются условия, с одной стороны, для открытости самых конфликтогенных социальных зон и ситуаций, а с другой — для героизации экстремального поведения, и в частности, международного терроризма, сепаратизма и т. д. Эту взаимосвязь можно выразить формулой: «До приезда съемочной группы массовые беспорядки не начинаются». Вот почему в последнее время все чаще раздаются голоса, призывающие международное сообщество озаботиться выработкой рекомендаций для журналистов, освещающих массовые акции и контртеррористические операции.

Формально в контексте законов «О чрезвычайном положении» и «О безопасности», а также конкретных президентских указов о введении чрезвычайного положения в отдельных местностях ограничение свободы массовой информации выражается прежде всего в предварительной цензуре информации, освещающей события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции^[1]. На практике все эти меры дополняются системой специальной аккредитации.

Во время так называемой первой чеченской войны действовало Временное положение об аккредитации и порядке работы представителей российских и иностранных СМИ при Территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике. Оно не отменяло права журналистов, предусмотренные Законом о СМИ, однако фактически подменяло их другими, особыми правомочиями. В документе предусматривалось, что аккредитованные журналисты вправе: пользоваться услугами мобильного информационного центра (связь, транспорт, сопровождение, организация встреч); находиться в зоне боевых действий, в расположении частей с видео-, фотои прочей аппаратурой в сопровождении представителей соответствующих министерств и ведомств (МВД России, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы контрразведки, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и т. д.); получать необходимую информацию у сотрудников пресс-службы Правительства РФ, в том числе на брифингах и прессконференциях; знакомиться с предназначенными для публикации материалами пресс-службы.

В ходе так называемой второй чеченской войны федеральные власти сконструировали более сложный механизм информирования общественности о положении в Чеченской Республике. Распоряжением Правительства РФ от 01.10.1999 № 1538-р в целях оперативного освещения событий, происходящих в регионах Северного Кавказа, был образован Российский информационный центр (Росинформцентр), для обеспечения деятельности которого была сформирована межведомственная рабочая группа из представителей МВД, Министерства обороны, МИДа, Минюста, МЧС, ФСБ России, Министерства национальной политики, Государственного таможенного комитета, Федеральной службы налоговой полиции, Федеральной пограничной службы РФ, а также ВГТРК. Фактическим руководителем государственной информационной политики в отношении событий в Чечне стал помощник Президента РФ С. В. Ястржембский, что, разумеется, не соответствовало действовавшему тогда Федеральному закону от 25.07.1998 № 130- ФЗ «О борьбе с терроризмом», возлагавшему подобные функции на руководителя оперативного штаба по проведению контртеррористической операции.

Правила аккредитации представителей СМИ при аппарате С. В. Ястржембского являются уникальным документом, поскольку никогда прежде при аппаратах помощников Президента РФ процедуры аккредитации журналистов не существовало. Правила наделяют аккредитованных журналистов правом принимать участие в освещении боевых действий при условии, что они включены в соответствующую группу, формируемую по согласованию с руководством силовых структур. Аккредитованным журналистам запрещалось самостоятельно передвигаться по Чеченской Республике и брать интервью у военнослужащих без разрешения представителей пресс-центров. Непосредственно в зоне проведения контртеррористической операции действовала дублирующая система аккредитации^[2].

Устанавливая подобную организационную схему, федеральные власти отчасти использовали опыт США, где еще в 1984 г. была введена система журналистских пулов для освещения военных действий. Представители СМИ, попадающие в такие аккредитованные при военном командовании группы, должны были дать обязательство соблюдать установленные в войсках правила и требования безопасности, не создавать помех выполнению боевых задач. Со своей стороны, командование обязывалось оказывать помощь журналистам транспортом, средствами связи, охраной, обеспечивать условия для передачи подготовленных материалов в редакции.

В ходе войны в Персидском заливе американская система журналистских пулов подверглась жесткой критике со стороны ряда СМИ как фактически ограничивающая доступ к информации и представляющая собой форму добровольной цензуры. По мнению С. П. Лукницкого, в условиях современных технологий и общественных отношений каждому командиру неизбежно придется делить поле боя с журналистами, а значит, он должен уметь наладить с ним конструктивное и взаимовыгодное сотрудничество^[3].

В действующем Федеральном законе от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» непосредственно журналистов касается лишь п. 5 ч. 2 ст. 13, согласно которому руководитель контртеррористической операции «определяет представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание связи с представителями средств массовой информации и общественности».

Все иные вопросы, касающиеся работы журналистов при освещении контртеррористических операций, законодатель решает в ст. 4 Закона о СМИ. Здесь установлено, что порядок сбора информации журналистами на территории проведения контртеррористической операции определяется руководителем этой операции^[4]. Отсюда следует, что права журналиста, касающиеся сбора информации (искать, запрашивать, получать информацию, производить записи, в том числе с использованием средств аудиои видеотехники, кинои фотосъемки, посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение и т. д.), действуют на территории проведения контртеррористической операции с теми ограничениями, которые установлены руководителем операции при определении порядка сбора информации. Если такой порядок руководителем операции не определен, то, следовательно, какие-либо специальные ограничения отсутствуют.

Напротив, в отношении распространения информации о контртеррористической операции журналист должен руководствоваться исключительно требованиями закона, а не указаниями руководителя операции. Закон запрещает распространение в СМИ сведений о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения такой операции, если их распространение может препятствовать проведению контртеррористической операции или поставить под угрозу жизнь и здоровье людей. Использованная законодателем формула «может препятствовать» оставляет решение вопроса об оценке вредоносности распространенной информации на усмотрение правоприменителя: только он в конечном счете вправе решить, может или не может та или иная информация нанести вред операции. В этой ситуации журналист не может заранее знать, как в отношении него будет применен закон, а следовательно, в решении правоприменителя закон может фактически приобрести обратную силу.

В вопросе о возможности распространения сведений, касающихся сотрудников специальных подразделений и лиц, оказывающих содействие в проведении контртеррористической операции, выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии террористического акта, а также членов их семей, законодатель ограничивается ссылкой на законодательство о государственной тайне и персональных данных.

Обратим внимание также на Рекомендацию Совета Европы № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности» (далее в данном параграфе — Рекомендация). Этот документ исходит из исключительности роли журналистов и СМИ в информировании общественности о нарушениях национального и международного права и страданиях людей в ситуациях конфликта и напряженности, а тем самым предотвращении дальнейших нарушений и страданий.

Рекомендация содержит конкретные принципы защиты журналистов. Причем она предлагает правительствам государств — членов Совета Европы применять их без различия в отношении иностранных и местных корреспондентов, а также без дискриминации по каким бы то ни было основаниям, распространяя на всех тех, кто занят сбором, обработкой и распространением новостей и информации, включая телеоператоров и фотографов, а также персонал поддержки (водителей, переводчиков).

В разделе «Защита физической безопасности журналистов» обращается внимание на те меры, которые могут принять профессиональные организации журналистов и их работодателей: профилактика, страхование и наличие горячей линии. Среди профилактических мер рекомендуются: привлечение компетентных специализированных организаций, таких как полиция или вооруженные силы, к подготовке корреспондентов; широкое распространение среди журналистов «пособий по выживанию» и информации о средствах индивидуальной защиты. Причем власти и компетентные специализированные организации государств-членов должны предоставлять информацию и оказывать помощь в организации обучения.

Журналисты, работающие в ситуациях конфликта и напряженности должны иметь соответствующую страховку, охватывающую случаи болезни, ранения, репатриации и смерти. Правительства государствчленов и организации СМИ должны рассматривать обеспечение страховкой всех журналистов, направляющихся на опасные задания, как стандартное условие их профессионального контракта и коллективных договоров. Профессиональные организации должны рассмотреть вопрос о создании фонда солидарности, который мог бы компенсировать журналистам или членам их семей ущерб в случаях, когда страховка оказывается недостаточной или ее нет.

Проект соответствующего российского закона был подготовлен в 2014 г. в Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и внесен группой депутатов в Государственную Думу РФ. Проект предусматривал право журналиста «требовать от работодателя (редакции, главного редактора, издателя, вещателя или учредителя средства массовой информации) заключения с ним трудового договора (гражданско-правового договора — для журналистов, подпадающих под действие части третьей статьи 52 настоящего закона), гарантирующего ему необходимые и достаточные условия осуществления профессиональной деятельности, включая безопасные условия и охрану труда». Одновременно проект обязывал работодателя уважать права журналиста, обеспечивать журналисту необходимые и достаточные условия осуществления профессиональной деятельности, а в случаях выполнения журналистом заданий редакции в зонах вооруженных конфликтов, проведения контртеррористических операций и военных действий, обеспечить журналиста: средствами индивидуальной защиты, другим специальным снаряжением и опознавательным знаком «Пресса/Press»; возможностью прохождения журналистом обучения специальным способам обеспечения безопасности; договором дополнительного страхования, охватывающим случаи болезни, ранения, репатриации и гибели; проведением добровольной геномной регистрации; международным «Удостоверением журналиста, находящегося в опасной командировке», предусмотренным Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (в случае выезда за пределы Российской Федерации). К сожалению, этот законопроект так и не дошел до второго чтения.

Что касается горячих линий, организованных Международным комитетом Красного Креста (МККК), Международной федерацией журналистов (МФЖ) и Международной сетью содействия свободе слова (IFEX), то они уже доказали свою эффективность для розыска пропавших журналистов и привлечения внимания мировой общественности к случаям покушения на физическую безопасность работников прессы и их профессиональные права.

Раздел «Права и условия труда журналистов, работающих в условиях конфликта и напряженности» распространяет общепризнанные положения международного права, касающиеся права искать, передавать и получать информацию, свободы передвижения, тайны переписки, конфиденциальности источников информации и т. д., на ситуацию работы журналистов в горячих точках. Принцип 7 запрещает какоелибо произвольное ограничение этих прав и свобод. Любое вмешательство должно в силу этого: а) основываться на предписаниях закона и быть сформулированным в четких и ясных терминах; б) преследовать законную цель как она определена в соответствующих положениях актов о правах человека и практике ЕСПЧ; в) быть необходимым в демократическом обществе, т. е. соответствовать острой социальной потребности, основываться на доводах, которые разумны, достаточны и пропорциональны преследуемой законной цели.

Согласно Рекомендации, в условиях войны или другой чрезвычайной ситуации, угрожающей существованию нации, о чем должно быть официально объявлено, меры, приостанавливающие действия государственных обязательств по обеспечению прав и свобод, являются допустимыми лишь в той мере, в какой эти меры строго необходимы в сложившейся ситуации при условии, что они не являются несовместимыми с другими обязательствами, вытекающими из международного права, и не ведут к дискриминации исключительно по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Государства-члены должны воздерживаться от принятия каких-либо ограничительных мер против журналистов, как то: отзыв аккредитации или высылка в связи с осуществлением ими своей профессиональной деятельности или в связи с содержанием репортажей и информации, передаваемой направившими их средствами информации.

Принцип 8 обязывает государства-члены предписать своим вооруженным и полицейским силам предоставлять необходимую и разумную защиту, а также помощь журналистам, когда они о ней просят, и обращаться с ними как с гражданскими лицами. При этом они не должны использовать защиту журналистов в качестве предлога для ограничения их прав.

Система аккредитации журналистов, согласно принципу 11, должна вводиться только в той мере, в какой это необходимо в конкретной ситуации и иметь целью облегчение журналистам выполнения их профессиональных обязанностей в ситуациях конфликта и напряженности. Если такая система установлена, аккредитация, как правило, должна предоставляться и не ставиться в зависимость от уступок со стороны журналиста, которые привели бы к ограничению его прав и свобод. Причем осуществление профессиональной журналистской деятельности и журналистских свобод не должны зависеть от аккредитации. Сама же аккредитация не должна использоваться в целях ограничения свободы передвижения журналистов или доступа их к информации. Всякий отказ в аккредитации, ведущий к ограничению свободы передвижения журналиста или его доступа к информации, должен быть обоснован.

Глава «Расследование» обязывает государства-члены расследовать все случаи покушения на физическую безопасность журналиста, которые произошли в пределах их юрисдикции в условиях конфликта и напряженности. Они должны придавать должное значение сообщениям журналистов, профессиональных организаций и организаций СМИ обо всех таких случаях. Государства-члены должны использовать все соответствующие меры, чтобы те, кто несет ответственность за такие покушения, предстали перед судом, независимо от того, принадлежат ли они к террористическим или другим организациям, либо работают на органы власти, или действуют в личном качестве.

• [1] См., например: Указ Президента РФ от 04.04.1994 № 657 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики».
• [2] См.: Шишкин Д. Юридический анализ Правил аккредитации представителейсредств массовой информации при Аппарате помощника президента РФ С. В. Ястржембского // Законодательство и практика средств массовой информации. 2000. № 2.
• [3] См.: Лукницкий С. П. Россия и печать: век антиСМИитизма. Средства массовойинформации на пути к третьей древнейшей профессии. Вопросы управления. М.: Правовое просвещение, 1998. С. 136—137.
• [4] Эта норма самим фактом своего нахождения в структуре ст. 4 Закона о СМИ создает потенциальную проблему, поскольку неоднократное в течение 12 месяцев нарушение редакцией требований ст. 4 является основанием для прекращения производстваи выпуска СМИ (ст. 16 Закона о СМИ).