Компетенция органов власти и управления в городе

Рассмотрим сущность понятия «компетенция» (от лат. competo — добиваюсь, соответствую, подхожу; competentia — принадлежность по праву).

Большой энциклопедический словарь выделяет два аспекта этого понятия: 1) круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу; 2) знания, опыт в той или иной области^[1]. Вторая позиция раскрывает личную компетенцию человека и в настоящем исследовании будет рассмотрена далее. Словарь русского языка С. И. Ожегова раскрывает это понятие как неопределенно субъектное: «компетенция — круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен». Здесь же понятие «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право деятельности, ведения дел^[2].

Юридические источники раскрывают правовое содержание компетенции. Так, энциклопедический словарь конституционного права формулирует понятие компетенции как совокупность прав и обязанностей государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, закрепленная нормативными правовыми актами^[3]. В Большом юридическом словаре: «компетенция — совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)^[4].

С. С. Алексеев писал: «компетенция — это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе»^[5].

По мнению А. Я. Сухарева, компетенция — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица; определяет его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)^[6], т. е. автор рассматривает компетенцию не с функциональной точки зрения, а с позиции структурно-иерархического подхода.

Ю. А. Тихомиров относит к компетенционным элементам: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий; ответственность за неисполнение принятых решений^[7].

По мнению Т. М. Бялкиной, сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел. Посредством определения компетенции местного самоуправления государство устанавливает его роль в решении особой группы общегосударственных публичных дел, а также его взаимоотношения с органами государственной власти. Элементами компетенции как категории публичного права, по ее мнению, являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения указанных субъектов в данных сферах. Включение в состав компетенции иных элементов не соответствует основным теоретическим постулатам о сущности управленческого процесса, который характеризуется наличием целей, функций, задач. Компетенция в этом логическом ряду выступает в роли средства достижения указанных параметров управленческой деятельности. Т. М. Бялкина считает, что под предметами ведения местного самоуправления следует понимать те сферы (области) общественных отношений, в рамках которых субъекты местного самоуправления конкретных муниципальных образований в соответствии с законодательством вправе осуществлять правовое регулирование, совершать иные юридически значимые действия^[8].

Н. В. Постовой дает следующее определение: «компетенция местного самоуправления — это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций»^[9].

В. А. Баранчиков определяет ее как совокупность полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов местного самоуправления, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений^[10].

Классик муниципальной науки Л. А. Велихов писал: «Термин муниципальная „компетенция“ можно понимать в широком и узком смысле. В первом случае в нее войдут все права и обязанности городских самоуправлений и вообще весь установленный круг деятельности последних; во втором случае под компетенцией подразумевается круг ведомства, разрешенного представителям городского населения свободно и факультативно, причем как специально предоставленные городскому самоуправлению юридические права, так и принудительно возложенные на них обязанности могут быть рассматриваемы особо»^[11].

По мнению В. И. Васильева, компетенцию можно понимать, как официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами. Предметы ведения — это направления деятельности субъектов управления, которые раскрываются в конкретных полномочиях. Таким образом, можно считать, что предметы ведения заключают в себе полномочия как бы «в свернутом виде». В свою очередь, полномочия состоят из прав и обязанностей^[12].

Н. А. Емельянов считает, что для выполнения функций местное самоуправление должно обладать необходимой компетенцией, которая складывается из предметов ведения и полномочий. Под предметами ведения местного самоуправления следует понимать определенные в законодательном порядке вопросы местного значения, на которые распространяется его юрисдикция. А полномочия — это закрепляемые в законодательном порядке права и обязанности, необходимые для выполнения возложенных на него функций^[13].

С. А. Авакьян и другие ученые под предметами ведения понимают те сферы хозяйственной, социально-культурной, административнополитической жизни, в которых соответствующий орган вправе действовать в соответствии со своим статусом, назначением. Компетенция органа складывается только в сочетании его предметов ведения и полномочий^[14].

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев приводят следующие определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления: «предметы ведения — это круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно»; «полномочия — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления»^[15].

При этом они отмечают, что основное содержание предметов ведения местного самоуправления составляют вопросы местного значения, которые в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

И. В. Выдрин считает, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти. По его мнению, полномочия органов местного самоуправления классифицируются по различным основаниям:

1) по форме закрепления — конституционные, законодательные, регламентные;

• 2) по форме деятельности — по руководству, управлению, решению, координации, контролю и др.;
• 3) по содержанию — представительские, нормотворческие, организационно-распорядительные, контрольные^[16].

Анализируя различные формулировки понятия компетенции, можно выделить в качестве основного элемента полномочия — совокупность прав и обязанностей. Как правило, понятие «компетенция» используется как объединяющее для понятий «предметы ведения», «полномочия» и «функции», что характеризует права и обязанности субъекта в определенной сфере с целью выполнения его функций, имеющие пределы такого воздействия.

На мой взгляд, наиболее содержательной, с точки зрения формирования системы муниципальных органов власти и управления, представляется следующая структура компетенции — предметы ведения (функции) и полномочия (права и обязанности). Необходимо также не только разделять предметы ведения и полномочия органов власти в городе, но и компетенцию государственных и муниципальных органов с целью обеспечения их согласованной деятельности.

Однако вопрос о наличии собственных предметов ведения у местного самоуправления остается дискуссионным. Так Е. Б. Султанов считает, что у местного самоуправления в настоящее время не может быть предметов ведения потому, что Конституция РФ и Федеральный закон № 131-ФЗ не употребляют термин «предметы ведения» применительно как к местному самоуправлению, так и к органам местного самоуправления. Они установили самостоятельность местного самоуправления только в пределах его полномочий. Поэтому те вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, в решении которых согласно законодательству участвуют органы местного самоуправления, он предлагает называть вопросами ведения муниципального образования^[17].

В. С. Мокрый подчеркивает, что проблемы компетенции местного самоуправления тесно переплетаются с проблемами совершенствования управленческого процесса, децентрализации государственного управления и тем самым взаимосвязаны с административной реформой^[18].

Исследуя компетенцию городских органов власти, необходимо рассматривать ее как компетенцию городского самоуправления. В Европейской Хартии местного самоуправления Е. В. Гриценко выделяет функциональные стандарты местной власти, т. е. требования к предметам ведения и полномочиям муниципалитетов:

• 1) принцип функциональной самостоятельности муниципальных единиц в рамках закона, выраженный в определении местного самоуправления как права и действительной способности местных территориальных коллективов (коммун) регламентировать и управлять значительной частью публичных дел в рамках закона, под свою собственную ответственность и в интересах местного населения;
• 2) принципы определения круга муниципальных задач и распределения компетенции между различными уровнями власти:
  • — субсидиарность^[19],
  • — приближенность власти к населению,
  • — эффективность и экономичность управления,
  • — полнота и исключительность предоставляемых полномочий,
  • — разграничение полномочий на основные (устанавливаются конституцией или законом) и дополнительные (предоставляются в соответствии с законом);
• 3) принципы взаимодействия муниципалитетов с государством в процессе реализации компетенции:
  • — требование надлежащего и своевременного привлечения коммун к участию в принятии касающихся их государственных решений (консультации органов государственной власти с муниципальными образованиями),
  • — поднадзорность государству,
  • — законность административного надзора;
• 4) принципы реализации делегируемых государственных полномочий:
  • — свобода адаптации механизма реализации полномочия к местным условиям в сочетании со свободой выбора внутренних административных структур,
  • — поднадзорность реализации делегированных полномочий, как с точки зрения законности, так и целесообразности,
  • — «следование» материально-финансового обеспечения за полномочиями^[20].

Рассмотрим соотношение полномочий городской власти с функциями города. Анализ сущности полномочий органов власти и управления в городе приводит к выводу, что они всегда производны от государства в виде закона, который устанавливает эти полномочия по видам и уровням власти. Эта производность говорит и о зависимости городских органов власти от политики государства (в лице ее высших органов) в области местного самоуправления, и о субъективности в определении объема и видов этих полномочий. При этом все полномочия делятся на собственные, переданные от государства и добровольные. И в последние годы видна тенденция к увеличению числа переданных полномочий, т. е. жестко контролируемых государством, исходя, прежде всего, из его интересов, а не интересов города.

По мнению М. Н. Кудилинского и Н. А. Шевелевой, проблема состоит также в отсутствии в федеральном законодательстве указания на то, что требуется согласие органов местного самоуправления на осуществление передаваемых им государственных полномочий^[21]. А в соответствии со ст. 4 (п. 6) Европейской хартии местного самоуправления необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом, в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся^[22].

Природа городских функций совсем другая. Она объективно формируется самой сущностью городской жизнедеятельности и той ролью, которую играет город в социально-экономической жизни региона и страны. Это значит, что количество функций и их объем зависят не от политики государства, не от субъективного взгляда правящей партии, а от главной задачи любой городской власти — обеспечения нормальной жизнедеятельности города, т. е. от повседневных забот о нуждах горожан. И эти нужды являются объективными социальнобытовыми, хозяйственно-экономическими и культурно-воспитательными факторами, определяющими конкретную работу, которую органы власти и управления города «денно и нощно» обязаны делать. И поэтому при формировании тех или иных городских органов управления мы должны четко понимать следующее — задачи, которые будет решать этот орган должны быть четко и конкретно определены. Они состоят из трех видов:

• 1) задачи по реализации собственных городских полномочий в той или иной сфере деятельности;
• 2) задачи по реализации переданных от государства полномочий;
• 3) задачи по обеспечению выполнения добровольных (факультативных) полномочий: вводить дополнительные льготы для определенных категорий граждан, оказывать дополнительные социальные услуги населению, участвовать в реализации государственных программ и др.

Необходимо отметить, что факультативные полномочия могут реализовываться только за счет собственных городских финансовых и материальных ресурсов, но в соответствии со ст. 136 (п. 3) Бюджетного Кодекса РФ муниципальные образования, имеющие низкий уровень собственных доходов не имеют право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Укрупненно полномочия городских органов власти и управления можно сгруппировать следующим образом:

• — правотворческие, представительские и контрольные полномочия;
• — бюджетно-финансовые и экономические полномочия;
• — полномочия в градостроительной, земельной и жилищно-коммунальной сфере;
• — полномочия в социально-культурной и спортивно-оздоровительной сферах деятельности;
• — полномочия в сфере потребительского рынка (торговли, общественного питания, бытового обслуживания и досуга);
• — полномочия по обеспечению законности, правопорядка и охраны прав человека и гражданина;
• — полномочия в административно-хозяйственной деятельности. Муниципальные органы призваны осуществлять и другие функции

по оказанию всесторонней помощи, наименее защищенным слоям населения.

Развернутую классификацию полномочий по сферам деятельности органов местного самоуправления приводят в указанной работе О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев:

• — в области планирования;
• — в бюджетно-финансовой сфере;
• — в области управления муниципальной собственностью;
• — в отношениях с организациями, не находящимися в муниципальной собственности;
• — в области использования земли и других природных ресурсов;
• — в области охраны окружающей среды;
• — в области строительства;
• — в области транспорта;
• — в области связи и информации;
• — в области жилищного и коммунального хозяйства;
• — в области торговли и бытового обслуживания населения;
• — в области образования;
• — в области культуры;
• — в области охраны здоровья населения (включая вопросы развития физической культуры и спорта и создания условий для массового отдыха жителей);
• — в области охраны общественного порядка;
• — в области гражданской обороны и обеспечения безопасности населения.

Наиболее общий, с точки зрения теории городского хозяйства, перечень «важнейших дел, задач и учреждений», муниципальных прав и обязанностей дает Л. А. Велихов, актуальность которого ничуть не угасла со временем и доказывает определенную неизменность основных задач обеспечения жизнедеятельности города. Так, например, автор делит городское благоустройство на основное (базис) в узком смысле (преимущественно уличное) и в широком смысле (удовлетворение социальных нужд)^[23]. Более того, необходимо заметить, что если бы эти функции и полномочия до сих пор оставались в ведении муниципалитетов и еще были бы обеспечены достаточным бюджетным финансированием, то очень многие проблемы жизнедеятельности городов не были бы столь актуальны. Остается вопрос: почему федеральные и региональные власти не хотят сильных и работоспособных местных органов самоуправления?

Однако развитие городов не является процессом стабильным и неизменным. Влияние различных факторов (как позитивных, так и негативных) могут изменить условия жизнедеятельности города, что приводит к изменению городских функций. Как справедливо по этому поводу пишет Н. Ю. Власова: «Бывает, что функции отмирают достаточно быстро, а иногда они затухают на протяжении десятков лет. В ряде случаев новые функции города связаны с его основными, первоначальными функциями, вызревают в существующей функциональной структуре. В других случаях они создаются за достаточно короткий промежуток времени. Некоторые функции (например, административные и политические) относительно стабильны, другие возникают лишь на время. Появление новых функций — это признак адаптивности городской среды. Модифицируя, наращивая свои функции, город приспосабливается к новым условиям. Тенденция к диверсификации и усложнению функций — естественный путь развития городов, повышающий их «выживаемость»^[24].

Правовая основа городского самоуправления позволяет ее субъектам — населению, формируемым им органам и назначаемым должностным лицам решать многие вопросы своей компетенции в форме правовых актов (устава, решений, распоряжений), которые могут содержать общие и обязательные правила поведения, т. е. нормы права. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ субъекты самоуправления могут самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, определения структуры органов городского самоуправления (ч. 1 ст. 131), самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет и иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

Однако ученые отмечают внутренние противоречия сложившейся системы местного (в том числе и городского) самоуправления: а) между декларированным Конституцией РФ невхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных социальных и иных обязательств перед гражданами;

• б) между почти равным наделением местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их разительно неодинаковой реальной востребованностью в муниципальных образованиях;
• в) между объемом функций, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, материальными, организационными, кадровыми) выполнения этих функций;
• г) между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактически проявленным безразличием населения к реализации идеи местного самоуправления, в результате сведенной преимущественно к задаче приближения назначаемых исполнительных структур местной власти к жителям населенных пунктов^[25].

Французский писатель А. Ривароль в XVIII в. написал по поводу подобной ситуации: «На свете существуют две истины, которые следует помнить нераздельно. Первая: источник верховной власти — народ; вторая: он не должен ее осуществлять»^[26]. Из этой цитаты можно сделать два противоречивых вывода: либо мы сегодня живем по меркам XVIII в., либо ничего не меняется со временем.

В действующем законодательстве наблюдается смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут решать только совместно с органами государственной власти. Законодательная практика Российской Федерации и ее субъектов свидетельствует о том, что в законах, уставах городов и других нормативных документах нет единого подхода к содержанию статей о компетенции местного самоуправления.

Уже имеющийся опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями показывает, во-первых, однотипность власти (народовластия) обеих форм, и поэтому на государственном уровне институциализация народовластия не заканчивается и, следовательно, взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, является необходимой и неизбежной. Во-вторых, это предполагает уточнение компетенции различных уровней власти, степень децентрализации и деконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социально-культурного и коммунального обслуживания населения. Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, имеет свои пределы. Однако необходимо избегать тенденции перманентного наращивания количества переданных государственных полномочий и сокращения собственных муниципальных полномочий, так как результатом подобного процесса станет, по сути, замена местного самоуправления местным государственным управлением.

• [1] Большой энциклопедический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия, 1998. С. 557.
• [2] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1987.
• [3] Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000.
• [4] Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крут-ских. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 293.
• [5] Алексеев С. С. Государство и право. М., 1994. С. 41.
• [6] Сухарев А. Я. Большой юридический словарь. М., 2005.
• [7] Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55—56.
• [8] Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юр. наук. Саратов, 2007. С. 14.
• [9] Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 301.
• [10] Баранчиков В. А. Муниципальное право РФ: учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2005.С. 371.
• [11] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2 ч. М.; Л., 1928. С. 275—276.
• [12] Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 436.
• [13] Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998. С. 211, 213.
• [14] Муниципальное право России: учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешини др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2010. С. 249.
• [15] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2007. С. 470, 472, 487.
• [16] Выдрин И. В. Муниципальное право. М.: Норма, 2006. С. 135, 141.
• [17] Султанов Е. Б. Предметы ведения местного самоуправления (к вопросу о существовании этого феномена) // Ученые записки Казанского гос. ун-та. Т. 151. Кн. 4.С. 67—74.
• [18] Мокрый В. С. Правовое регулирование организации местного самоуправленияв городах федерального значения // Управленческое консультирование. 2007. № 3.С. 34—39.
• [19] От лат. subsidiarius — вспомогательный — организационный и правовой принцип, в соответствии с которым на местном уровне должны решаться все задачи, решениекоторых возможно и эффективно.
• [20] Гриценко Е. В. Компетенция муниципальных образований: реализация европейских и конституционных принципов в законодательстве РФ и ее субъектов // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. М., 2009.С. 115—116.
• [21] Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России: учебник. СПб., 2005. С. 81.
• [22] Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартииместного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
• [23] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2 ч. М.; Л., 1928. С. 277—288.
• [24] Власова Н. Ю. Новые и старые функции крупнейших городов России (эволюцияили революция?) // Россия и современный мир, 2002. № 4. С. 88—92.
• [25] Лексин В. Н., Лексин И. В., Чечулина Н. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Европрект, 2006. С. 191.
• [26] Размышления и афоризмы французских моралистов XVI—XVIII вв.еков. Л., 1987.С. 504.