Политика поддержки конкуренции и промышленная политика в зарубежных странах

Антимонопольное регулирование в зарубежных странах насчитывает более чем столетнюю историю. На протяжении всего периода государственной борьбы с монополиями наблюдаются существенные различия в конкурентной политике как для различных стран, так и для одной и той же страны в разные временные интервалы. Оценить закономерности эволюции антимонопольной политики можно только с позиции более широкого контекста общей промышленной политики той или иной страны. Как правило, чем активнее государство стремится охватить промышлен;

ной политикой возможно большее число отраслей и сфер экономики и чем глубже стремится проникнуть в структурные сдвиги в экономике, тем относительно слабее и непоследовательнее оказывается реализация конкурентной политики. Представляется целесообразным рассмотреть опыт зарубежных стран в достижении оптимального баланса интересов между двумя видами экономического воздействия государства на поведение рыночных агентов.

Проанализируем опыт согласования и взаимодействия конкурентной и промышленной политик на примере ведущих зарубежных стран.

США

В антитрестовском регулировании в США на всей его истории развития (с момента принятия главных антимонопольных законов — Закона Шермана 1890 г., Закона Клейтона 1914 г., Закона о Федеральной комиссии по торговле 1914 г. — и по сей день) происходит дискуссия между двумя ведущими экономическими школами — чикагской и гарвардской традициями в конкурентной политике. Каждая школа отстаивает свое видение конкурентного процесса и роль государства в его осуществлении. В каждый период экономической жизни США верх одерживает то одно, то другое направление. В этом, однако, прослеживается определенная закономерность, связанная с тем, какой точки зрения придерживается государственное регулирование в целом.

Чикагское направление отражает более радикальный взгляд и на антимонопольную политику, и на взаимоотношения между конкурентной и промышленной политиками. Чикагская школа считает, что соображения эффективности представляют собой единственный критерий для проведения политики поддержки конкуренции, а все остальные соображения — в том числе аргументы промышленной политики — не должны иметь места. Эта школа отдает приоритет конкурентной политике. Промышленная политика должна следовать за предписаниями антитреста и не выдвигать противоречащих целей или инструментов.

Гарвардское направление предусматривает более умеренный вариант — достижение баланса интересов между промышленной и конкурентной политиками. Промышленная политика должна учитывать требования развития и поддержания конкуренции на рынках. Однако и антимонопольное регулирование должно принимать во внимание внеконкурентные цели и потребности национальных интересов, отражаемые в специфических аспектах промышленной политики.

Если первоначально, начиная с 1850—1860-х гг., и до середины XX в. в конкурентной политике США доминировала гарвардская школа с ее формальным структурным подходом при фактическом отождествлении антимонопольного регулирования и конкурентной политики, то с 1970—1980;х гг. главенствующим становится поведенческий аспект и результативность рынка в качестве критерия оценки того или иного вида деятельности фирм — подход, который развивает чикагское направление в экономической теории. При этом наблюдается все большее расхождение и обособление антимонопольного регулирования и политики поддержки конкуренции. За антимонопольным регулированием признается ключевая роль в деле запрещения антиконкурентного поведения, в то время как общие вопросы развития конкуренции и предотвращения возникновения монопольных эффектов на рынках рассматриваются в рамках более широко понимаемой конкурентной политики.

Ослабление гарвардской традиции и усиление чикагского направления привело к существенным изменениям не только в самой антимонопольной политике, но и в соотношении промышленной политики и политики поддержки конкуренции. Начиная с 1980;х гг. наблюдается ослабление агрессивной превентивной конкурентной политики, ограничивающей господство фирм над рынками, что выразилось в некотором смягчении жесткой антимонопольной политики и в государственной поддержке кризисных отраслей, а также отраслей, страдающих от иностранной конкуренции. Происходит постепенный отход от жесткой ограничительной антитрестовской политики, осуществляемой без учета интересов промышленной политики, в пользу более взвешенного варианта. В частности, принимаются специальные исключения из общих антитрестовских правил для фирм, действующих в области НИОКР.

В процессе развития законодательство США выработало критерии для согласования целей промышленной и конкурентной политики. Как известно, повышение эффективности отраслей, к примеру, через стимулирование крупномасштабного производства, очень часто сопровождается увеличением долей фирм на товарных рынках, что при использовании только формального критерия означает усиление отраслевой монополизации. Запрещение же слияний и поглощений во многих случаях приводит к преобладанию на рынках неэффективных фирм.

Это противоречие в законодательстве США было ликвидировано путем уточнения цели антимонопольной политики, которая в настоящее время видится не в достижении чисто конкурентного результата для какой-либо отрасли или какого-либо рынка (и даже не в стремлении к этой «идеальной» цели), а в корректировке поведения фирм-монополистов в сторону эффективности при достижении приемлемого и адекватного уровня конкуренции^[1]. Именно критерий эффективности, а не соответствия формальным конкурентным критериям используется для оценки степени законности деятельности монополиста.

При разработке критерия адекватного уровня конкуренции применяется «правило взвешенного подхода» — анализ структурной ситуации с учетом всех положительных и отрицательных последствий как монополии, так и конкуренции, в оценке значимости которых не последнюю роль играют соображения промышленной политики.

Особое место в хозяйственном механизме США занимают вопросы федеральной контрактной системы — формирование и распределение государственных ресурсов среди частных экономических агентов для выполнения особых программ в экономике. Повышение значимости конкурентных принципов и роли конкурентной политики в системе контрактации в последние годы выразилось в том, что произошло уравнивание в правах на госзаказы между различными субъектами экономики — академическими институтами, мелкими инновационными фирмами и крупными подрядчиками, такими как военно-промышленные корпорации и крупные индустриальные фирмы.

Вместе с тем происходит и обратное влияние задач федеральной контрактации на цели и инструменты антимонопольного регулирования. Например, возросшая значимость задачи передачи технологии через эффективное внедрение в экономику результатов федеральных программ НИОКР с 1990;х гг. выразилось в пересмотре антитрестовского законодательства с целью предоставить специальные монопольные права участникам совместных научно-технических программ как гражданского, так и военного назначения. Этим участникам предоставлено право монопольной коммерческой реализации создаваемого конечного продукта в рамках особой системы участия, в которую входит федеральное ведомство, университет-разработчик, инновационная фирма, отвечающая за практическое внедрение, региональные органы власти.

Кроме того, в 1980;е гг. произошла смена принципов регулирования патентной деятельности. Если до этого антитрестовские органы предписывали жесткие стандарты конкуренции в патентной деятельности (в частности, был издан список запретов на патенты и лицензии, содержащий девять пунктов возможного антиконкурентного поведения держателей патента, который так и был назван — «Девять нет»), то в последующие годы антимонопольная политика стала более гибкой. В 1988 г. Министерством юстиции и Федеральной комиссией по торговле были изданы «Руководства» («Antitrust Enforcement Guidelines for International Operations»), предписывающие антимонопольным органам использовать правило «взвешенного подхода» для оценки прои антиконкурентных последствий лицензирования.

Дальнейшее согласование целей инновационной политики и антимонопольного регулирования в области патентного права нашли свое выражение в специальных «Руководствах» 1995 г. («Antitrust Guidelines for the Licensing of Intellectual Property»). В частности, антитрестовские органы отказались от жесткого представления о том, что интеллектуальная собственность сама по себе создает рыночную власть, которая ограничивает конкурентные возможности другие участников обмена. В данном отношении произошло серьезное сближение между интересами промышленной политики и антимонопольного регулирования.

В последние годы наблюдается усиление взаимодействия конкурентной и промышленной политики США в области регулирования естественных монополий.

Модель регулирования отраслей естественной монополии в США строится на принципах внедрения конкуренции в механизм отраслевого функционирования при существенной роли отраслевого органа регулирования в противовес исключительному использованию антимонопольной политики. С 1990;х гг. продолжается внедрение конкуренции на локальные рынки естественных монополистов (например, в отраслях телекоммуникаций с 1996 г.). При этом четко разграничиваются функции антимонопольных и отраслевых органов. Антимонопольные органы задействованы в процессе устранения оставшихся барьеров входа на локальные рынки и разработке общих принципов конкурентного поведения. В остальном роль антимонопольного регулирования невысока. Каждодневное регулирование осуществляют соответствующие отраслевые федеральные комиссии (например, Федеральная комиссия телекоммуникаций), полномочия которых были существенно увеличены в ходе реформ 1990;х гг. Все вопросы установления цен, входа независимых операторов на рынке естественных монополий, обеспечения качества услуг и предотвращения злоупотребления доминирующим положением решаются в рамках отраслевого регулирования, без помощи антимонопольных органов.

Во внешнеторговой политике США изначально придерживались мягкого чикагского подхода. Даже когда на внутренних рынках преобладало жесткое регулирование торговли с целью недопущения монопольных эффектов и злоупотреблений доминирующим положением, все внешние взаимодействия находились в рамках политики поощрения или по крайней мере благожелательного нейтралитета по отношению к крупным американским транснациональным компаниям, которые стремятся к созданию доминирующего положения американского бизнеса на международных рынках. Как и прежде, конкурентное законодательство США не играет почти никакой роли в регулировании международной деятельности фирм, если их рыночная власть распространяется только на внешние рынки.

Так, еще в 1918 г. был принят закон, исключающий фиксирование цен на экспортную продукцию из антитрестовского регулирования, в том числе с целью предотвращения воздействия экспортных картельных цен на внутренние рынки США.

Ряд монопольных явлений в экономике США был вызван неудачной промышленной политикой. Наиболее известным случаем представляется дело компании ATT. Неправильная политика Федеральной комиссии по связи в области ценового регулирования тарифов на местную и дальнюю связь поставило компанию перед дилеммой: либо нести убытки, либо использовать дискриминационные условия подсоединения клиентов к ее сетям. Стремление государственных чиновников создать лучшую в мире телефонную связь любой ценой и агрессивное поведение самой компании по отношению к регулирующим органам не позволили найти разумный компромисс. ATT выбрала вариант поведения, который был признан недопустимым с позиции конкуренции — грабительское ценообразование для недопущения проникновения конкурентов в отрасль. В последующем антимонопольном разбирательстве была отмечена своеобразная роль, которую сыграло правительственное регулирование, послужившее источником хищнической тактики компании.

В отдельных случаях интересы промышленной политики США, направленные на ограничение конкуренции, находили понимание в политике поддержки конкуренции. Так, в 1936 г. был принят Закон Робинсона-Пэтмана (Robinson-Patman Act), вносящий существенные дополнения в ст. 2 закона Клейтона (запрет ценовой дискриминации), который резко отличается от других антитрестовских законов США. С формальной стороны Закон Робинсона-Пэтмана ужесточает отношение властей к стратегии ценовой дискриминации, вводя дополнительные виды ценовых различий, которые оказываются вне закона. Однако этот акт, во-первых, определяет условия, при которых назначение разных цен одним и тем же торговцем может быть оправдано (изменение качества товара, при распродажах закрывающегося производства, в качестве ответной меры на снижение цен конкурентном и др.) и, во-вторых, запрещая выплату комиссионных за посредничество, поощряет назначение одной цены для разных категорий покупателей — прямых клиентов и оптовых торговцев, что на практике означает ценовую дискриминацию в пользу посредников. Исследователи отмечают скрытые мотивы Закона, направленные на ограничение конкуренции в рамках посреднического звена экономики, что объясняется интересами промышленной политики времени принятия данного акта — в 1936 г. экономика США еще не оправилась после кризиса 1933 г. и существовали серьезные сомнения в отношении эффективности свободных рыночных сил.

Эффективность отдельных видов промышленной политики может иметь отрицательные следствия для антимонопольного регулирования. Так, законы о распространении информации в США, направленные на увеличение прозрачности ценообразования в отраслях и недопущение монопольных ситуаций на основе информационной асимметрии, привели к распространению практики параллельного ценообразования, т. е. формированию одинаковых цен на схожую (или даже идентичную) продукцию крупными компаниями-олигополистами без заключения явного либо тайного соглашения между ними. Это явление теоретически было проанализировано еще Э. Чемберленом и получило название «сознательного параллелизма». Однако до того, как публикация прейскурантных цен и методов ценообразования стала необходимостью для компаний по закону, данная стратегия относительно мало встречалась на практике и никогда не учитывалась судом при рассмотрении дел о фиксировании цен. Наличие информационной прозрачности способствует координации цен олигополистов даже без формального сговора, что затрудняет проведение антимонопольных разбирательств и повышает вероятность выигрыша дела компаниями, которых обвиняют в фиксировании цен (например, дело General Motors — Westinghouse, 1976).

Особую сложность приобретает ситуация в отраслях с очень небольшим числом участников при специфических технологических характеристиках производства, требующих лицензирования. В 1950;х гг. три компании — производители антибиотиков («American Cyanamid», «Pfizer», «Bristol Myers») обратились за лицензией на один и тот же препарат. Патентное бюро столкнулось с серьезной проблемой из сферы конкурентной политики. Все фирмы назначали на свой товар одну и ту же цену при поставках местным больницам и по федеральным заказам. Цена в 19,1884 долл, за стандартную упаковку вызвала подозрение в сговоре между фирмами. Только совместные усилия органов патентной и конкурентной политики привели к эффективному решению. Несмотря на то, что было доказано наличие параллельного ценообразования, лицензия была предоставлена только одной компании («Pfizer»)^[2].

В данном случае конкурентной политике приходится искать новые способы доказательства антиконкурентных намерений фирм, поскольку устранение информационной симметрии привело бы к еще более сложным монопольным эффектам на рынках.

Есть области государственного регулирования, где приоритет промышленной политики соблюдается безусловно. К таким сферам относится прежде всего оборонная промышленность. Федеральная комиссия по торговле никогда не примет решения, идущего вразрез с интересами министерства обороны. Многочисленные случаи слияний и поглощений частных фирм, выполняющих государственные оборонные заказы, показывают, что аргументы консолидации усилий для повышения конкурентоспособности военной продукции, выдвигаемых министерством обороны, всегда одерживают вверх над соображениями рационализации структуры рынка. Вместе с тем нельзя не отметить, что даже в этих случаях проводятся консультации с органами, отвечающими за политику поддержки конкуренции, с целью учета возможных антиконкурентных последствий и поиска варианта с наименьшими монопольными эффектами. Например, в деле о слиянии Lockheed с Martin Marietta (1995 г.) было высказано опасение на предмет возможного исключения с рынка вооружения небольших независимых контракторов. Федеральная комиссия по торговле настояла на выведении ряда побочных производств из-под контроля объединившейся компании для сохранения определенного уровня конкуренции на рынке как условия одобрения сделки.

Итак, для США характерны следующие особенности взаимодействия промышленной и конкурентной политики. Отслеживание спорных вопросов и урегулирование потенциальных разногласий наблюдается официально на самых высоких уровнях разработки направлений развития двух видов политик. Хотя формально подобные согласования не оформляются в виде государственных документов, в программных документах развития промышленной политики, как правило, содержатся положения, касающиеся влияния того или иного мероприятия на конкурентную среду соответствующих отраслей, а руководства по антимонопольной политике включают в себя принципиальные подходы к изъятию из антимонопольного законодательства в случаях, благоприятствующих целям промышленной политики.

• [1] Rodger, В., MacCulloch, A. Competition Law and Policy / В. Rodger, A. MacCulloch. — L., 1999.
• [2] Scherer, F. Industry Structure, Strategy, and Public Policy / F. Scherer. — Harvard: Harper Collins, 1996.