Основные направления в развитии государственного аппарата

Неуклонное расширение и усложнение исполнительно-распорядительных функций в США в XX в. привели к существенным изменениям в госаппарате. Госаппарат, или публичная администрация, сформировался в США достаточно поздно — в конце XIX в. До этого он был невелик, а принципы его построения не были законодательно закреплены. Это также отличало его от чрезмерно бюрократизированных государств континентальной Европы. Следует оговориться, что под публичной администрацией понимается аппарат управления публичными делами, который занимался реализацией целей, определенных политической властью. Сегодня в США отсутствует единая система государственной службы. Должностные лица находятся на службе либо федерации, либо штатов, заключая договоры с администрацией. Основную массу госслужащих США, примерно 60%, составляют профессиональные несменяемые чиновники, входящие в категорию государственных гражданских служащих. К госслужащим относятся и военные, полицейские, пожарные. Одновременно в особую категорию публичных служащих входят высшие политические руководители правительственных ведомств, которые сменяются и назначаются президентом США и составляют единую элитную группу высших правительственных служащих.

Однако так было не всегда. Формирование госаппарата из служащих-профессионалов обычно связывают с президентом- «эгалитаристом», основателем Демократической партии Э. Джексоном (1829−1837 гг.). Он положил в основу организации публичной администрации систему добычи (spoils system). Она включат в себя ряд принципов, на основе которых осуществляется набор на публичную службу: 1) назначение и увольнение публичных служащих только по политическим мотивам, на основе партийнофракционной преданности, при этом деловые и личные качества, образование и репутация играют второстепенную роль; 2) любой служащий может быть лишен своего поста без объяснения причин по воле политического руководства, которому он делегирует это право; 3) массовые чистки в госаппарате в случае перемен в политическом руководстве. Сенатор В. Мэрси так сформулировал главный принцип новой системы: «Победителю принадлежит добыча врага» .

Система добычи стала разновидностью патроната, но требовала не личной, а партийно-политической преданности. Теперь с приходом нового президента все государственные должности считаются вакантными и могут быть замещены по его распоряжению. Однако видимые преимущества «системы добычи» (равный доступ к государственной службе независимо от принадлежности к политической элите; стремление избавиться от неэффективных служащих; предотвращение превращения должности в собственность чиновника) нивелировались ее главным недостатком — широким распространением коррупции в госаппарате. Служащие, понимавшие, что могут лишиться государственных постов после очередных президентских выборов, были больше заняты не совершенствованием управления, а обеспечением собственных материальных потребностей. Коррупцию подстегивала и практика пополнения партийных касс за счет вычетов из жалования служащих. Кроме того, государственные службы, организованные на основе «системы добычи», оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части госаппарата вынудило Конгресс заняться его реформированием.

В 1883 г. Конгресс США принял Закон о государственной службе (Закон Пендлтона). Он ввел новые принципы формирования публичной администрации, которые составили систему заслуг (систему меритократии), основанную на иных, чем система добычи, принципах организации государственной службы: 1) претенденты на публичную службу должны приниматься только в зависимости от их профессиональных, деловых качеств, образования, квалификации, навыков и умений, стажа работы и т. д.; 2) запрещалось как назначение, так и продвижение и увольнение служащего по политическим мотивам; 3) политическая нейтральность государственной службы; 4) проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на замещение государственных должностей. Кроме того, Закон Пендлтона предусматривал: испытательный срок для соискателей правительственных должностей; вводил запрет на прием в публичную администрацию лиц, близкие родственники которых уже состояли в ней; сохранял принцип представительства штатов в федеральном госаппарате пропорционально численности населения штатов; учреждал независимую Комиссию государственной службы, призванную реализовывать положения Закона. Во многом благодаря действию Закона Пендлтона в США не сложилась корпоративная каста чиновников-бюрократов, как в Европе. Реализация Закона не привела к полному вытеснению «системы добычи» .

В XX в. госаппарат США подвергся радикальной перестройке. Теоретической основой реформирования публичной администрации стала идея отделения политики от управления. Она впервые была сформулирована профессором В. Вильсоном (позднее — президентом США): госаппарат имеет две функции: 1) функцию политического руководства, состоящую в определении политического курса, принятии наиболее важных политических решений, которую осуществляют выборные представители нации и в первую очередь президент, Конгресс; 2) функцию управления, администрирования, т. е. проведение принятых политических решений в жизнь. Управленческую функцию должны осуществлять профессионально подготовленные и политически нейтральные специалисты, которые компетентно исполняют распоряжения политического руководства страны. Смена правящей политической элиты не должна вести к замене штата государственных служащих. Реализация этой идеи опиралась на Закон Пендлтона.

Закон Пендлтона вводился постепенно. Он наделял президента США правом самостоятельно распространять его положения на федеральные учреждения. Если в 1884 г. на «систему заслуг» были переведены 11% служащих США, то в 1890 г. — 20%, в 1900 г. — 42%, в 1910 г. — 58%, 1920 г. — 77%, 1940 г. — 69%, 1950 г. — 83%, 1971 г. — 84%. Реализация положений Закона Пендлтона на практике не привела к созданию единой системы государственной службы. Каждый штат имел свой административный аппарат управления и собственное административное законодательство. Кроме того, ряд положений Закона Пендлтона не был реализован под давлением внешних факторов. Так, планы мировой экспансии фашистской Германии, как и рост влияния идей коммунизма, а затем «холодная война» (идеологическое противостояние системы капитализма и социализма в 1947- 1991 гг.) потребовали пересмотра принципа политической нейтральности публичной администрации. В 1939 г. Конгресс США принял Закон о политической деятельности, или " Закон Хэтча" , который закреплял принцип политической лояльности государственных служащих в качестве основы их политического поведения. Под угрозой увольнения госслужащим запрещалось: 1) участвовать в политических кампаниях; 2) использовать служебное положение для влияния на выборы; 3) принимать участие в организациях, выступающих за свержение конституционного строя США, к которым будут позже отнесены коммунистические организации. Более того, в 1947 г. исполнительным приказом № 9835 президента Г. Трумэна Комиссия государственной службы обязывалась проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10 450 президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) «О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих», предусматривающий возможность их досрочного увольнения.

Однако госаппарат США в XX в., сконструированный на основе Закона Пендлтона, функционировал достаточно эффективно. Правда, по мере усложнения задач и нарастания внутренних и внешних угроз во второй половине XX в. оперативность управленческого воздействия системы публичной администрации стала снижаться. Это стало следствием бюрократизации и расточительства системы госуправления. Созданная для контроля над осуществлением Закона Пендлтона независимая Комиссия государственной службы обобщила ее недостатки, отметив среди них наиболее значимые: 1) отсутствие единой системы комплектования кадров и оплаты их труда; 2) зависимость карьерного продвижения чиновника от субъективного усмотрения руководства; 3) растущая бюрократизация и неэффективность системы управления как следствие несменяемости кадров; 4) противоречия между политическим руководством и профессиональными служащими.

Одним из направлений преодоления выявленных недостатков и повышения эффективности госаппарата стало создание более объективной системы оценок управленческого труда. В 1970 г. Конгресс США принял закон, который усовершенствовал оценку труда госслужащих, были введены три общепринятые оценки их работы: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. Руководители проводили ежегодно аттестацию своих подчиненных в форме заполнения анкет-характеристик с итоговой оценкой их работы. Подобная аттестация страдала формализмом и мало влияла на реальную кадровую политику. Позже аттестацию служащих стали проводить независимые комиссии с использованием психологических тестов и собеседований.

Административная реформа. Медлительность, расточительность и неэффективность госуправления в США в конце 70-х гг. XX в. стали национальной проблемой. Это обстоятельство предопределило необходимость реформирования института гражданской службы. В 1978 г. был разработан администрацией президента Дж. Картера и принят Конгрессом Закон о реформе гражданской службы, ставивший целью радикально повысить эффективность госуправления и преодолеть ее очевидные недостатки.

Во-первых, в соответствии с законом была осуществлена реорганизация системы управления публичной службы с тем, чтобы организационно обеспечить исполнение поставленных задач. Прежде все функции управления и контроля над деятельностью публичной администрации осуществляла Комиссия государственной службы. Теперь комиссия упразднялась, а ее функции были разделены между тремя ведомствами, которые регулировали различные аспекты государственной службы.

• 1. На Бюро управления персоналом была возложена задача обеспечения централизованного руководства кадровой политикой, а также функция координации кадровой работы различных ведомств. В компетенцию бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы.
• 2. Совет по защите системы заслуг. Поскольку в США отсутствуют административные суды, их функции берет на себя данный совет. Его главная задача состоит в обеспечении соблюдения законов гражданской службы в области найма, прохождения и увольнения со службы и в защите служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий. Он принимает решения по жалобам служащих и при необходимости даст приказания о корректирующих и дисциплинарных действиях в отношении госслужащего или учреждения.
• 3. Комиссия по равным возможностям занятости. В ее компетенцию входят контроль над недопущением различных форм дискриминации на государственной службе, а также ходатайство о расследовании жалоб по дискриминации перед федеральным правительством.

Во-вторых, повышение эффективности государственной службы путем введения практики ежегодной аттестации публичной администрации с помощью научно обоснованных и объективных оценок управленческого труда, системы материального поощрения служащих в зависимости от сложности и ответственности функций.

Принципы рекрутации госслужащих.

• 1. Найм, увольнение и прохождение службы должны осуществляться в строгом соответствии с принципами системы заслуг, которые исчерпывающим образом закреплены законодательством. Закон включил в систему заслуг девять принципов:
  • — рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности (открытых конкурсных экзаменов);
  • — справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;
  • — равная оплата за работу равной ценности с учетом оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;
  • — высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;
  • — действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;
  • — сохранение хорошо работающих служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;
  • — улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;
  • — защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;
  • — защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служащему, давшему «сигнал тревоги» .
• 2. Закон содержит четкое определение понятия " запрещенная кадровая практика" , которая касается случаев, когда
• — федеральный служащий подает сигнал тревоги о нарушении закона, неправильном управлении, растратах, злоупотреблениях властью или об опасности общественному благополучию;
• — федеральные служащие подвергаются политическому давлению, вовлечены в запрещенную политическую деятельность или, наоборот, необоснованно ограничивается их политическая деятельность. Каждый госслужащий защищен от наказания за «сигнал тревоги», за исключением раскрытия информации, признанной секретной и запрещенной к разглашению законом. Однако такая информация может быть раскрыта Главному инспектору. Письменный отчет о результатах расследования Совет по защите системы заслуг представляет Конгрессу и президенту США, а копия отчета передается служащему, подавшему «сигнал тревоги» .
• 3. Четко определяется правовое положение публичных служащих.

Структура госаппарата. В титуле 5 «Свода законов США» федеральные государственные служащие подразделяются на две основные группы.

• 1. Высшие административные руководители, составляющие «правительственную службу». Это главы исполнительских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назначение производится в соответствии с принципами патронажа или системы добычи за политические заслуги. Предполагается периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которой они являются. Сегодня в США только 5% высших должностных лиц назначаются «патронажными» методами. Их назначает президент «по совету и согласию» Сената (обычай «сенатской вежливости»), Кроме того, ряд административных должностей президент может заполнять без согласия Сената: руководители правительственных программ, советники, помощники, личные секретари.
• 2. Несменяемые чиновники-профессионалы, проходящие службу на основании системы заслуг. В зависимости от сложности и ответственности их функций профессиональные гражданские служащие разделены на 18 разрядов, к которым привязаны ставки оплаты их труда. Категории I-IV относятся к персоналу административных учреждений и составляют более 20% всех федеральных служащих. Это непосредственные исполнители, выполняющие простейшую работу малой доли сложности под наблюдением руководителя. Категории V- VIII составляют служащие, которые выполняют функции, требующие специальных знаний и подготовки. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. В структуре аппарата административно-государственного управления они занимают 30%. В категории IX-XIV входит средний руководящий персонал, который может принимать решения, способный руководить. Общее число таких служащих составляет 47% от общего количества чиновников. Служащие категории XV-XVIII являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В их компетенцию входят планирование и руководство специальными программами исключительной сложности и ответственности. Это руководители бюро и отделов, которые составляют 3% в структуре федеральной публичной администрации.

Кроме того, профессиональная гражданская служба в США подразделяется на конкурсную, которую составляют 90% всех служащих, отбираемых посредством открытых конкурсных экзаменов, и исключительную, замещение должностей этой службы исключено из-под действия Закона о гражданской службе. Сюда входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ^[1], ФБР^[2], Госдепартамента, представительств США в международных организациях, а также служащие НАСА, Федеральной резервной системы, юристы, священники и т. д.

Профессиональные гражданские служащие имеют право на пенсии по старости и инвалидности. Им разрешено создавать профсоюзы и заключать коллективные договоры с администрацией. В то же время их права на забастовку ограничены. Ограничены и их политические права в соответствии с доктриной политической нейтральности. Хотя они пользуются избирательными правами, могут быть членами политической партии, но им запрещено принимать активное участие в политическом управлении или политической кампании в качестве сторонника одного из кандидатов.

Специфика Закона о реформе гражданской службы 1978 г. состоит в том, что наряду с конкретными юридическими требованиями, предъявляемыми к чиновникам высшего ранга и рядовым служащим, он содержит и набор морально-этических норм, составляющих Акт об этике поведения госслужащих США.

Госслужащий должен:

• — ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или Госдепартаменту;
• — защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов страны и никогда не участвовать в их нарушении или уклоняться от их выполнения;
• — выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату, прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей;
• — никогда не дискриминировать несправедливо одних, предоставляя другим особые блага и привилегии за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей;
• — никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время исполнения служебных обязанностей, как средства извлечения выгоды;
• — разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается, и т. д.

Реформа 1978 г. не смогла искоренить всех недостатков госуправления США. Более того, в 90-е гг. XX в. появились новые угрозы, на которые система публичной администрации оказалась не в состоянии оперативно реагировать. Это заставило администрацию Б. Клинтона в 1993 г. создать комиссию во главе с вицепрезидентом А. Гором для исследования современного состояния госаппарата. Комиссия была вынуждена констатировать, что публичная администрация малопригодна для решения современных задач, а «общественное доверие к федеральному правительству никогда не было на столь низком уровне». Повышение доверия населения к институтам госуправления напрямую связано с их эффективностью, способностью опережающе реагировать на возникающие потребности населения.

• [1] Центральное разведывательное управление США (англ. Central Intelligence Agency, CIA — ЦРУ).
• [2] Федеральное бюро расследований (англ. Federal Bureau of Investigation, FBI — ФБР).