Особенности закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий

В Российской Федерации существует целый ряд муниципальных образований, территориальное устройство которых не регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ. Это закрытые административно-территориальные образования (далее — ЗАТО), города-наукограды и приграничные территории.

Правовой статус ЗАТО и особенности местного самоуправления на соответствующих территориях регулируются Законом РФ от 14.07.1992 № 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее — Закон № 3297−1).

Абзац 1 ч. 1 ст. 1 названного Закона № 3297−1 устанавливает, что ЗАТО — это имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона в ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. Эти населенные пункты имеют официальные географические названия, которые и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством РФ.

Статус ЗАТО означает, что соответствующее муниципальное образование управляется федеральными органами государственной власти по вопросам:

• — установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
• — определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
• — обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные уеловия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, решение о создании (упразднении) ЗАТО — Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, определении границ и отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Наличие у муниципального образования статуса ЗАТО связано с возможностью возникновения спорных ситуаций во взаимоотношениях с субъектом РФ, а также увеличением на федеральном уровне числа субъектов, формально имеющих законное право вмешиваться в вопросы местного самоуправления на его территории.

Статус, особенности правового регулирования и порядок создания наукоградов устанавливаются Федеральным законом от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда в Российской Федерации», а также постановлением Правительства РФ от 25.11.2004 № 681 «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса». Согласно ч. 1 ст. 1 названного Федерального закона наукоградом может быть муниципальное образование с градообразующим научнопроизводственным комплексом. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент РФ утверждает определенные Правительством РФ приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную Правительством РФ программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки с учетом его специфики. Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно отвечать следующим критериям:

• — весь градообразующий научно-производственный комплекс должен быть расположен в границах одного муниципального образования;
• — в уставе муниципального образования или в ином нормативном акте, принятом в установленном порядке органом местного самоуправления, должны быть предусмотрены обязанности администрации данного муниципального образования по поддержке развития научно-производственного комплекса, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров, определены порядок формирования научно-технического совета муниципального образования, его задачи, права и обязанности, порядок принятия решения о целесообразности развития данного муниципального образования как наукограда, порядок включения юридических лиц в состав научно-производственного комплекса.

Статус наукограда означает, что, с одной стороны, он получает финансирование из средств федерального бюджета, но с другой — его органы местного самоуправления становятся подконтрольными в своей деятельности федеральным органам государственной власти.

Особенности статуса приграничных территорий определяются Законом РФ от 01.04.1993 № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации». Под приграничной территорий понимаетея пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска. Как видно, ключевыми для определения статуса данной территории являются понятия «пограничный режим», «пограничная зона», «российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов» . Пограничный режим — это совокупность правил, создающих необходимые условия охраны Государственной границы РФ. Пограничный режим действует в пограничной зоне, которой являются пункты въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств через Государственную границу РФ, а также пяти километровая полоса местности вдоль Государственной границы, в которой осуществляется хозяйственная, промысловая и иная деятельность, на ряде иных участков, расположенных вблизи границы.

Особенности функционирования муниципальной власти на данной территории связаны с тем, что права граждан на осуществление местного самоуправления с учетом особого режима территории могут быть ограничены. Для законного введения таких ограничений необходимо, чтобы соответствующая приграничная территория имела статус пограничной зоны (эта зона должна быть обозначена на въездах специально установленными предупреждающими знаками). По общему правилу пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, непосредственно прилегающих к Государственной границе РФ на суше, по морскому побережью РФ, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов и в пределах территорий островов на этих водных объектах. Однако ч. 3 ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» устанавливает, что в пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. Вообще, в зависимости от характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может в принципе не устанавливаться, местное самоуправление на приграничных территориях в таких случаях будет осуществляться без каких-либо изъятий. Основные ограничения, налагаемые на граждан, проживающих в пограничной зоне, заключаются в обязанности соблюдать правила пограничного режима (их конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия, круг лиц, в отношении которых они действуют, устанавливаются и отменяются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и подлежат опубликованию).

Основные обязанности органов местного самоуправления, действующих на приграничных территориях, следующие:

• — предоставление в соответствии с законодательством РФ земельных участков для нужд защиты Государственной границы;
• — осуществление контроля за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды;
• — оказание помощи пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе;
• — исполнение законных предписаний органов, осуществляющих охрану Государственной границы;
• — предоставление информации, необходимой для деятельности органов, осуществляющих охрану Государственной границы;
• — создание условий для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам, целью деятельности которых является осуществление взаимодействия с органами государственной власти по вопросам охраны и защиты границы, а также координация деятельности граждан в этой сфере.

Следует отметить, что граждане Российской Федерации, проживающие на приграничных территориях, вправе на добровольных началах участвовать в защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Порядок привлечения граждан к защите Государственной границы в пределах приграничной территории определяется Правительством РФ.

Таковы особенности осуществления местного самоуправления на территориях закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий в Российской Федерации.