Муниципальные займы. 
Муниципальное право Российской Федерации

В условиях рынка социально-экономическое развитие муниципальных образований во многом должно зависеть не от центра и не от региональных властей, а от собственных ресурсов муниципальных образований. Рост экономической самостоятельности муниципальных образований дает возможность для проявления большей инициативы органам местного самоуправления, хотя при этом и возлагает на них бо? льшую ответственность за проводимую на территории муниципального образования экономическую политику. Одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюджетов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ — выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем — это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помощью долговых цепных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осуществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бумаг, как правило облигаций, в которых содержится обязательство муниципального образования через определенный срок, при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо.

Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного самоуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т. п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не является целью муниципального займа. Нельзя не отметить, что в современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор находится в стадии зарождения или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России, он широко использовался в практике российских муниципалитетов (земств). С помощью муниципального займа финансовые ресурсы привлекаются на сравнительно благоприятных условиях, поскольку ставка доходности по ним обычно невысокая, а срок обращения, как правило, длительный. Местная администрация или ее специальное структурное подразделение контролирует эффективность и целевой характер использования привлеченных средств. При решении вопроса о выпуске муниципального займа наиболее важным является определение его «стоимости», т. е. того, сколько орган местного самоуправления должен будет заплатить за привлечение ресурсов (в виде процентов, например).

Цели, для которых выпускаются муниципальные займы, могут быть различными. Чаще всего к этому способу пополнения ресурсов органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду временного дефицита бюджета, например в связи с необходимостью авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты «северного завоза» (комплекса ежегодных государственных мероприятий по обеспечению территорий Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и Европейской части России основными жизненно важными товарами, прежде всего продовольствием и нефтепродуктами, в преддверии зимнего сезона) и т. п. Другой случай — необходимость погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инвестиционных программ и проектов муниципального образования, например программ строительства или создания (реконструкции) транспортной сети. Практика показывает, что в муниципальных образованиях не издаются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, по каждому случаю, т. е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база. Проблемы, которые могут возникнуть в данной сфере, связаны, как и в случае с муниципальным заказом, с тем фактом, что в рамках данного института вновь пересекаются публично-правовые и частноправовые функции местного самоуправления. В связи с этим велика возможность злоупотреблений и необходимость государственного контроля за действиями и решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Следует помнить и о том, что ответственность по своим обязательствам муниципальное образование несет всем своим имуществом, прежде всего средствами бюджета. Поэтому социальная цена неверных действий в данной области является крайне высокой, и в силу этого представляется необходимым установить механизмы не только последующего государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления по привлечению муниципальных займов, но и элементы предварительного контроля, в частности, обязательность согласования займов с органами государственной власти субъектов РФ, обязательность получения заключения компетентных финансовых органов и (возможно) независимых экспертов (аудиторов).

Как представляется, наиболее существенные вопросы, касающиеся возможности привлечения муниципальных займов, должны регулироваться на уровне закона, а нс исключительно муниципального правового акта. Кроме того, возможность заимствований для муниципальных образований сейчас законодательно ограничена: муниципальные займы могут быть только внутренними. По-видимому, серьезные инвестиции могут быть привлечены в муниципальную экономику лишь при условии получения муниципальными образованиями доступа на международный рынок заимствований. Эффективность такого подхода подтверждена и международным опытом: органы местного самоуправления многих западных стран, например Франции или Нидерландов, имеют (практически ничем не ограниченное) право привлечения внешних инвестиционных займов. Но при этом органы государственной власти, безусловно, должны иметь в своем распоряжении эффективные механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления в данной сфере.

В целом идущая в настоящее время реформа местного самоуправления сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления помимо собственных хозяйственных вопросов приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Именно поэтому Федеральный закон № 131-ФЗ вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детально определить перечни муниципального имущества. Осуществление правового регулирования в указанной форме показывает, что государство не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, его подчинения государственным нуждам. У органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, такое регулирование устанавливает и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Предельные объемы выпуска муниципальных ценных бумаг определены в ст. 114 БК РФ. Порядок возникновения в результате осуществления эмиссии муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств муниципальных образований, процедура эмиссии муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, порядок раскрытия информации эмитентами муниципальных ценных бумаг, правовые основы муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии муниципальных ценных бумаг, определяются нормами гл. 7 части первой ГК РФ и Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» .

Вопросы раскрытия информации о муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, урегулированы приказом Минфина России от 06.04.2001 № 30н «Об утверждении стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы представления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг» .