Расходы местных бюджетов

На основании ст. 66 БК РФ расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся па текущие и капитальные. Капитальные расходы бюджетов — это часть местного бюджета, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития (порядок и условия его формирования должны определяться специальным федеральным законом, который на сегодняшний день не принят). Текущие расходы местных бюджетов — это часть местного бюджета, обеспечивающая ежедневное, оперативное функционирование органов местного самоуправления, муниципальных организаций, а также другие расходы местных бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Расходование средств местного бюджета осуществляется в следующих формах:

• — выделение ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
• — оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам;
• — ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ и субъектов РФ, правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
• — предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);
• — предоставление субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
• — инвестирование в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
• — выделение средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.

Виды расходов, совместно финансируемых из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, определены в ст. 85 БК РФ, виды расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, — в ст. 87, расходные обязательства муниципального образования — в ст. 86 БК РФ. Реестр расходных обязательств муниципального образования — это свод нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет местного бюджета. Примеры реестров расходных обязательств органов местного самоуправления муниципального района и поселения приведены в приказе Минфина России от 27.08.2004 № 243 «О Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» .

Согласно статье 1423 БК РФ поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке кооптации депутатов представителей поселений (нс путем прямых выборов), обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования указанных субсидий определяются уставом муниципального района. В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Минфином России.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает запрет на принудительное привлечение (например, путем принятия решения органом государственной власти) средств местного бюджета для финансирования вопросов государственного значения. Однако сами органы местного самоуправления имеют право принять решение о направлении средств собственных местных бюджетов на финансирование переданных им отдельных государственных полномочий. Соответствующая процедура регулируется уставом муниципального образования.

Расходные обязательства муниципального образования, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов местного бюджета. Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в связи с осуществлением отдельных государственных полномочий, исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций. При этом органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ. Расходы бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем кооптации глав поселений или депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, урегулированном специальными нормами Федерального закона № 131-ФЗ.

Данный подход законодателя порождает серьезные проблемы, главной из которых является возникновение так называемых встречных финансовых потоков. Особенно это справедливо для дотационных муниципальных образований (а их сейчас более 90%, и вряд ли эта цифра в ближайшем будущем изменится), поскольку сначала они собирают налоги и другие платежи, переводят их на уровни государственной власти, затем от органов государственной власти получают субвенции и дотации на покрытие расходов местного бюджета. Кроме того, часть средств в виде " отрицательного трансферта" может отправляться «наверх» на уровень муниципального района для решения вопросов межмуниципального значения. Представляется, что такая система, которая постоянно связана с переводом денежных средств с одного уровня на другой, не может быть эффективной. Кроме того, чем больший путь проделывают денежные средства, тем больше создается возможностей для злоупотреблений и их неэффективного использования. Таким образом, бюджетной системе по-прежнему недостает четкости, ясности, прозрачности.

В соответствии с нормами БК РФ органы местного самоуправления наделены рядом бюджетных полномочий, причем в разных типах муниципальных образований эти полномочия неодинаковы. Так, органы местного самоуправления поселений наделены компетенцией по установлению порядка составления и рассмотрения проекта, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении; установлению и исполнению расходных обязательств муниципального образования; определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществлению муниципальных заимствований и т. д. А органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо вышеперечисленных полномочий, устанавливают нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, определяют порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, определяют цели и порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера и т. д.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В случаях и порядке, предусмотренных названными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, расходы местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Из сказанного можно сделать вывод, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Это означает, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т. д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми управлениями или иными отраслевыми подразделениями органов исполнительной власти субъектов РФ), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы; отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Минфин России и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы РФ, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства.

Несмотря на то что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие следует признать разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием ресурсов, взимание которых осуществляется в публично-правовом порядке.