Законодательная власть. 
Конституционное право РФ

Структура Федерального Собрания, состав и порядок формирования его палат

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Как и предыдущие конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента — Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы, однако современная двухпалатность (бикамеральность) принципиально отличается от прежней. Компетенция палат строго разделена, круг полномочий каждой из палат четко очерчен непосредственно в Конституции РФ, и свои полномочия палаты осуществляют исключительно на самостоятельных (раздельных) заседаниях. Совместные заседания палат возможны в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств, при этом никаких решений на таких совместных заседаниях не принимается.

Таким образом, в Конституции РФ не устанавливается компетенция Федерального Собрания (закреплена компетенция только его палат), невозможны решения Федерального Собрания (возможны решения только Государственной Думы и решения Совета Федерации, Федеральное Собрание не имеет председателя и общих руководящих и рабочих органов (Совет Федерации и Государственная Дума избирают своих председателей, формируют комитеты, комиссии и иные органы палат). В то же время Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают одинаковым статусом и т. д.

Проявлением единства правовой природы Федерального Собрания служит тот факт, что в 2012 г. Совет законодателей, функционирующий ранее при Совете Федерации, преобразован в Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании, а одной из целей данного Совета, учрежденного в новом статусе, является организация взаимодействия палат Федерального Собрания, а также региональных парламентов в законодательном процессе.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» указанный срок предусмотрен для избрания депутатов Государственной Думы 6-го созыва (в декабре 2011 г.) и последующих созывов; для предыдущих созывов был установлен четырехлетний срок легислатуры, а депутаты Государственной Думы 1-го созыва в декабре 1993 г. были избраны на срок два года). Порядок выборов регламентируется Федеральным законом от 18.05.2005 № 51 -ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе — все депутаты избираются в едином федеральном избирательном округе по партийным спискам с установлением 5%-ного заградительного барьера (такой заградительный барьер установлен для применения с 1 января 2013 г. Федеральным законом от 20.10.2011 № 287-ФЗ, ранее он составлял 7%, хотя и до этого изменялся и был «плавающим»). Указанная избирательная система впервые применена на парламентских выборах в декабре 2007 г., депутатский корпус четырех предыдущих созывов избирался по смешанной избирательной системе: половина депутатов (225) избиралась в одномандатных избирательных округах по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (см. тему 13.1), а другая половина — по пропорциональной избирательной системе при 5%-ном заградительном барьере.

Таким образом, Государственная Дума не может быть нефракционным органом, однако ее состав не может быть однопартийным — избирательное законодательство гарантирует представительство в нижней палате российского парламента как минимум двух партий (при этом за партии, представленные в Думе, должно быть подано более 60% голосов избирателей России).

Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах — те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) — более мягкие: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы не устанавливается.

Выборы по общему правилу назначаются Президентом РФ, а если он эту обязанность не выполняет, — то Центральной избирательной комиссией РФ (ЦИК), на первое воскресенье месяца, в котором истекает установленный срок полномочий Государственной Думы предыдущего состава.

Списки кандидатов могут выдвинуть исключительно политические партии. При этом в составе списка может быть выдвинут и гражданин РФ, не являющийся членом данной партии (однако не может быть выдвинут гражданин, являющийся членом другой партии). Федеральным законом от 02.05.2012 № 41-ФЗ отменено требование о сборе подписей избирателей для регистрации партийных списков кандидатов (ранее такой привилегией пользовались только партии, представленные в Государственной Думе или в законодательных органах не менее чем 1/3 субъектов РФ). Регистрация федеральных списков кандидатов и установление результатов выборов осуществляется ЦИК.

Результаты выборов устанавливает ЦИК. На первое заседание вновь избранная Дума собирается на 30-й день после избрания (если Президент РФ не соберет заседание ранее), и именно с начала работы Государственной Думы нового созыва прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентом РФ досрочно в трех случаях (все они связаны с преодолением возможного правительственного кризиса и являются частью системы «сдержек и противовесов»):

• 1) после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ);
• 2) в случае повторного (в течение трех месяцев) выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ);
• 3) в случае однократного отказа в доверии Правительству РФ при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

Во втором и третьем случаях роспуск Государственной Думы не является безальтернативным: Президент РФ может и объявить об отставке Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает и ограничения для роспуска Государственной Думы: даже при наличии указанных оснований Государственная Дума не может быть распущена в пяти случаях (ч. 3 ст. 92, ч. 3−5 ст. 109 Конституции РФ):

• 1) в течение первого года после ее избрания;
• 2) с момента выдвижения обвинения против Президента РФ (в рамках процедуры отрешения последнего от должности) до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• 3) в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения;
• 4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;
• 5) исполняющим обязанности Президента РФ.

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ или ЦИК назначает внеочередные выборы, с тем чтобы вновь избранная Дума приступила к работе не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации — верхней палаты Государственной Думы. В нем представлены все субъекты РФ на паритетных началах: по два представителя, при этом один от представительного, а другой — от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Порядок формирования Совета Федерации за непродолжительный срок функционирования Конституции РФ 1993 г. уже дважды изменялся: первый состав Совета Федерации в 1993 г. был сформирован посредством прямых выборов в субъектах РФ сроком на два года; с 1995 г. в состав Совета Федерации по должности входили глава региона и председатель законодательного органа субъекта РФ. В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с Законом представитель от законодательного органа субъекта РФ избирается законодательным органом на срок полномочий этого органа (а если региональный парламент двухпалатный, то представитель от законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий), а представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается главой региона (но при условии отсутствия возражения законодательного органа, которое может быть выражено 2/3 голосов от общего состава парламента региона). Соответствующие органы государственной власти субъекта РФ должны осуществить избрание (назначение) «своего» представителя в Совете Федерации в трехмесячный срок после формирования (наделения полномочиями). В результате внесения очередных изменений в указанный Закон в феврале 2009 г. (Федеральный закон от 14.02.2009 № 21-ФЗ) с 1 января 2011 г. членом Совета Федерации может быть избран (назначен) только депутат законодательного органа субъекта (а с октября 2011 г. членом Совета Федерации может быть избран (назначен) также депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы, территориально совпадающей с представляемым в Совете Федерации субъектом РФ — Федеральный закон от 15.10.2011 № 264-ФЗ). С этой же даты вновь применяется прежняя схема досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации по инициативе региональных органов государственной власти, осуществивших избрание (назначение) «своих» представителей, — член Совета Федерации может быть досрочно отозван (его полномочия могут быть досрочно прекращены) соответствующим органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание либо назначение (до вступления в силу указанных поправок, с декабря 2004 г., досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации было возможно лишь по представлению Председателя Совета Федерации). В настоящее время на рассмотрении в парламенте находится проект нового федерального закона о порядке формирования Совета Федерации, предполагающий выборы членов Совета Федерации от исполнительных органов субъектов РФ избирателями одновременно с выборами главы региона (обсуждение указанного законопроекта нередко связывается с переходом к прямым выборам членов Совета Федерации, что вряд ли соответствует действительности — предлагаемая схема не подпадает под действие избирательного законодательства и основных принципов избирательного права).

Руководят деятельностью Совета Федерации и Государственной Думы председатели палат и их заместители, которые избираются на заседаниях палат. Внутреннюю структуру (набор и компетенция комитетов, подкомитетов и комиссий) процедурные нормы палаты определяют самостоятельно, в частности в принимаемых каждой палатой регламентах.