Методы государственного управления и регулирования в социально-культурной сфере: сравнительный анализ международного опыта

В большинстве индустриально развитых стран социальная деятельность государства приобрела крупные масштабы и имеет самостоятельное значение. Она опирается на стабильную законодательную базу, довольно внушительные финансовые ресурсы и широкую сеть учреждений, использующих разнообразные механизмы реализации социальных программ.

В то же время существует различие во мнениях представителей тех или иных социально-политических сил о роли и функциях государственного управления и масштабах государственного вмешательства в социальную и экономическую сферы. Эти различия варьируются от полного отрицания признания за государством какой бы то ни было роли в общественных процессах анархистами и либертаристами разного толка до призыва к активной роли государства в регулировании этих процессов, в том числе в условиях рыночного развития — у левых социал-демократов.

Но, как справедливо писал П. Уивер, «в действительности государственное регулирование стремится не просто исправить недостатки рынка, а выйти за его рамки, т. е. оно представляет собой политику не экономическую, а социальную. Это — попытка выдвинуть концепцию общественных интересов вне рамок рынка, а зачастую и в противовес не только конкретному рынку, но и самой идее рыночной экономики». Иначе говоря, государство играет не меньшую, чем в экономике, роль в других сферах общественной жизни, и прежде всего в социальной сфере. При этом необходимо отметить, что государственное управление социально-культурной сферой охватывает весьма широкий спектр общественной жизни.

Особенно велика роль государства в сферах производства общественных благ. К ним относят и услуги организаций социально-культурной сферы, которые, хотя и могут быть оказаны посредством рыночных механизмов, однако не способны в полной мере обеспечить удовлетворение общественных потребностей в них. Другими словами, общественные блага (товары и услуги) «рыночная система вообще не намерена производить, поскольку их особенности резко противоположны особенностям товаров индивидуального потребления»: будучи потребленными одним субъектом, они остаются достаточными для потребления другими. Здесь государственное управление призвано гарантировать необходимое, с точки зрения общества, предложение товаров и услуг, которые по тем или иным причинам на рынок не поступают или поступают в недостаточном объеме. Причем государство отнюдь не обязательно должно брать на себя груз их производства. У него достаточно рычагов прямого и косвенного воздействия на предпринимательскую сферу через механизм государственных заказов, налогов, субсидий и цен в целях регулирования процесса распределения ресурсов в нужном направлении.

Учитывая вышесказанное, роль государства в поддержке развития СКС, которая входит в состав социальной сферы, бесспорна и очевидна.

Существует несколько причин пристального общественного внимания к этой области: во-первых — это поддержание развитая национальных культур и сохранение самобытности в условиях интеграции Европейский стран, во-вторых — понимание важности организации целенаправленной деятельности и мер в отношении свободного времени населения, в особенности молодежи, в третьих — необходимость правильного распределения и контроля со стороны государства бюджетных средств на сферу культуры.

Технология реализации этих подходов к управлению в каждой стране своя. Например, во Франции государственная политика базируется на перераспределении власти и ресурсов в целях децентрализации, но согласуя эту деятельность с множеством законов: закона о свободах и правах муниципалитетов, департаментов и регионов, закона о статусе муниципальных штатов, реформы налогообложения на местах, закона о власти и ресурсах, законов, разработанных непосредственно для сферы культуры. культурный государственный социальный В Германии по сравнению с французской моделью управления у местных властей намного больше свобод. Государство практически не вмешивается в дела земель и муниципалитетов, здесь не существует официального органа, ответственного за координацию культурной политики, программ и инициатив, все они проводятся на местном уровне. Распространен обмен опытом между разными землями, он осуществляется на Ведущей конференции Министерства образования и вопросов культуры земель ФРГ.

В США государство освобождает организации культуры от большинства, а в некоторых штатах — от всех налогов, через неправительственные центры (например, Национальный Фонд Искусства) оно частично финансирует эти организации и, реализуя оригинальную систему субсидий «вызова», стимулирует независимые организации заниматься фандрейзингом. Государство, наконец, освобождает пожертвователей — фирмы или частных лиц — от части налогового бремени и т. п. И этот перечень государственной поддержки некоммерческих организаций в США далеко не полон.

В России в 1990;е гг. ситуация в этой области изменилась. Государство осталось влиятельным лишь там, где оно является учредителем, т. е. в традиционной отрасли культуры и искусства, где функционируют более 90% государственных учреждений.

Негосударственный сектор культуры оказался теперь независимым от государства: от его давления, от цензуры, но и от его поддержки. Государство распределяет ресурсы по своему усмотрению, не используя демократические процедуры участия общественности в вопросах распределения средств. Финансирование негосударственных культурных программ и проектов сведено к минимуму. Выборочный социологический опрос руководителей различных негосударственных некоммерческих организаций культуры Санкт-Петербурга показал, что треть из них (и самая активная) не имеет никаких контактов с властями.

Но вмешательство правительственных органов в работу культурных организаций и групп необходимо, так как без правительственной поддержки они могут не выдержать затруднений разного рода — финансовых, правовых, политических и т. п. Вместе с тем, государственное вмешательство чревато зависимостью культурной деятельности от власти, деформацией культурной жизни в целом.

Государство принимает участие в осуществлении культурной деятельности во всех странах мира. Основными функциями, выполняемыми государством в сфере культуры, являются:

финансирование ряда видов культурной деятельности;

осуществление определенных видов культурной деятельности в государственных организациях культуры;

регулирование правовых условий осуществления некоторых видов культурной деятельности.

Финансирование. Историко-культурное наследие (памятники истории и культуры, музеи, архивы, библиотеки, народная культура) и такие виды исполнительного искусства, как театральное искусство, филармоническая музыка, во всем мире поддерживаются государством. Экранное искусство поддерживается, за исключением США, всеми теми государствами, которые хотят сохранения своего национального кинематографа. Почти в каждой стране существуют финансируемые государством средства массовой информации (телевизионные каналы и радиостанции). В 1990 г. государственные расходы на поддержку художественного творчества и сохранения культурного наследия составляли в странах с развитой рыночной экономикой до 1% ВВП.

Производство. Предоставление многих видов культурных благ и услуг осуществляется государственными организациями. Во Всех странах государственный сектор превалирует в музейном, архивном и библиотечном деле, существуют государственные театры, клубные учреждения, радиои телевещательные компании.

Регулирование. Повсеместное возрастание роли законотворческого процесса, активная правотворческая деятельность ЮНЕСКО в области культурной политики имеет большое значение для государственного регулирования в СКС. Например, во Франции дейстуют закон о свободах и правах муниципалитетов, департаментов и регионов, закон о статусе муниципальных штатов, реформы налогообложения на местах, закон о власти и ресурсах, законы, разработанные непосредственно для сферы культуры.

В России в самом начале перестройки были продекларированы заявления о государственных гарантиях для сохранения культурного и природного наследия, государственной поддержки народного образования, культуры и искусства. С 1992 г. последовательно выходили законы, создающие правовую основу для создания и функционирования некоммерческих социально-культурных организаций — Гражданский Кодекс РФ, законы РФ «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Приняты закон «Основы законодательства РФ о культуре», ряд законов, регулирующих деятельность в некоторых отраслях СКС.

Предметом государственного регулирования в сфере культуры могут также выступать:

• — материальные и квалификационные условия осуществления определенных видов деятельности;
• — социальные гарантии свободы творчества и защиты авторских прав, сохранения и развития культурной самобытности малых народов;
• — экономические условия осуществления культурной деятельности (цены, распределение дохода, уровень концентрации производства).

В качестве основного механизма выполнения устанавливаемых требований используется механизм лицензирования. Государство устанавливает разрешительный порядок получения права на осуществление некоторых видов деятельности в сфере культуры. Это, в частности, реставрационные работы, музейная деятельность, книгоиздание, публичный показ кинои видеофильмов, радиои телевещание и др.

Предметом государственного регулирования могут выступать цены на услуги, предоставляемые государственными организациями культуры, в особенности получающими государственные субсидии. Регулирование цен производится с целью обеспечить доступность соответствующих услуг для различных категорий населения.

Некоторые государства с рыночной экономикой регулирует распределение доходов негосударственных организаций культуры. Например, в Венгрии частные телекомпании должны направлять 6% доходов от рекламы на создание телефильмов, причем 30% из них должны быть сняты независимыми от телекомпании производителями. Это регулирование преследует цели поддержки развития национальной культуры, творческого многообразия, а также противодействия монополизации телевещания.

Некоторые страны активно осуществляют меры антимонопольного регулирования деятельности отдельных видов средств массовой информации. Например, в США регулируется степень концентрации на рынке телевещания. Каждая отдельная телевещательная компания может иметь в своей собственности передающие станции, охватывающие вещанием не более 35% населения страны.

Модели государственной поддержки сектора культуры, проанализированные Хиллманом-Чартраном Г. и Мак-Кохи К. в виде государств — Помощника, Патрона, Архитектора, Инженера раскрывают не только методы и масштабы финансовой поддержки, но и последовательно возникающую при этом зависимость сектора культуры от политических целей правительственных органов.

Необходимая на взгляд автора модель управления социально-культурной сферой в России находится на пересечении либеральной модели — путем воздействия на социально активных, динамичных, адаптированных к рынку людей, и патерналистской доктрины ее функционирования — для обслуживания социально уязвимых групп населения. Современная модель управления социально-культурной сферой в России должна учитывать менталитет россиян. Она предполагает в качестве субъектов управления социально-культурной сферой не только государство, но и различные структуры формирующегося гражданского общества, развитие социального партнерства с бизнес-сектором и некоммерческими организациями, а также сочетание государственных, коллективных и частных форм собственности на объекты культуры.

Оптимальная система государственного управления СКС должна включать:

• — установление целей, отвечающих потребностям развития социально-культурной сферы и культуры;
• — создание модифицированных институтов управления, с помощью которых могут быть достигнуты эти цели;
• — разработку на всех уровнях управления — от федерального до муниципального — организационной структуры управления, способствующей реализации процесса социально-культурной деятельности.

Созданию такой системы во многом способствует разработка и использование эффективных технологий управленческой деятельности, экспертизы и контроля принимаемых решений.

Т.о., в цивилизованном обществе обойтись без государственного регулирования отраслей социально-культурной сферы и финансирования культуры невозможно.

Переход учреждений СКС РФ к экономической самостоятельности в процессе реформирования социально-культурной сферы кардинально изменили их положение, но к ожидаемому успеху не привели по причине объективной неспособности большинства организаций культуры к самоокупаемости.

Неэффективность предложенных мер экономического характера для стимулирования социально-культурной активности привлекли внимание к возможностям различных способов (технологий) финансовой поддержки СКС, к которым в первую очередь можно отнести: политику налогового протекционизма, внедрение многоканального финансирования, создание национальных самоуправляемых фондов и др.

Организация системы экономической поддержки культурной деятельности со стороны государства должна соответствовать полиструктурности системы общественных интересов. Для этого она должна быть децентрализованной, демонополизированной, демократичной, легитимированной. Только в таком случае можно надеяться на реализацию поставленных целей о сохранении и приумножении культурного потенциала российской нации.