Реформирование государственного аппарата

Политическая система представляла причудливое сочетание анархии, регионального авторитаризма и олигархии с отдельными демократическими элементами. Нормальной партийно-политической системы, составляющей костяк любого демократического государства, фактически не было. Самое большое в мире правительство безуспешно стремилось управлять страной. Сращивание бюрократии с бизнесом привело к тотальной коррупции.

В канун Нового 2000 г. Б. Н. Ельцин объявил о своей отставке. Согласно Конституции РФ исполняющим обязанности Президента стал Председатель Правительства В. В. Путин, который предложил новую программу развития страны, сочетавшую консервативные и либеральные ценности: восстановление единства общества на основе традиционных ценностей, восстановление сильного государства и формирование эффективной экономики. Оказалось, что эти идеи близки большинству населения. 26 марта 2000 г. В. В. Путин одержал победу в нервом туре президентских выборов.

Главная задача нового руководства страны состояла в восстановлении дееспособного государства. Оно шло по нескольким направлениям. В первую очередь были обращены усилия на восстановление конституционного контроля со стороны Президента и парламента над системой исполнительной власти. Это проявилось в курсе на построение " вертикали исполнительной власти" . Начался этот процесс с создания института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Ранее в каждом субъекте Федерации действовал представитель президента. В мае 2000 г. были созданы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На него возлагались обязанности: обеспечение реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.

Через полпредов удалось вернуть законный контроль Москвы над действующими на местах органами федеральной исполнительной власти, которые в 1990;е гг. оказались под контролем губернаторов, что было прямым нарушением закона. Институт полпредов Президента активно боролся с проявлением авторитаризма в регионах.

В этот же год удалось провести реформу Совета Федерации. В предыдущие годы в верхней палате парламента заседали два представителя субъекта: один — глава исполнительной власти, второй — глава законодательного органа. Получалось, что в законодательный орган входили руководители исполнительной власти. Это было прямым нарушением принципа разделения власти. Новый порядок комплектования Совета Федерации в точном соответствии с буквой закона предполагал делегирование исполнительным и законодательным органами власти субъектов РФ своих представителей в Совет Федерации.

Политическое значение этой реформы состояло в том, что был существенно снижен статус региональных лидеров. Для губернаторов был создан специальный Государственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов. Государственный совет собирается не чаще одного раза в три месяца. Он не обладает властными полномочиями, а его решения носят рекомендательный характер.

Следующим шагом стало введение нового порядка наделения полномочиями глав регионов. Он был направлен на создание эффективной системы взаимодействия между федеральными и региональными властями, что приобретает особое значение в условиях войны с террором. События в Беслане в 2004 г. показали, к каким последствиям может привести отсутствие такой координации.

До 1996 г. большинство глав субъектов Федерации назначались Президентом РФ. В процессе борьбы с коммунистической оппозицией Б. Н. Ельцину пришлось пойти на уступки губернаторскому корпусу и перейти к практике прямых выборов губернаторов населением. Но за вторую половину 1990;х гг. эта практика показала свою неэффективность. С 2004 г. глава субъекта Федерации наделяется соответствующими полномочиями законодательным органом данного субъекта по представлению Президента России. Сформированная таким образом вертикаль исполнительной власти делает проведение государственной политики более эффективной, а действия федеральных и региональных структур власти более согласованными.

Однако такой «бюрократической сшивки» государства явно недостаточно. Известно, что контроль за бюрократией при помощи самой бюрократии имеет свои естественные пределы, поэтому необходимо было создать систему общественного контроля за государственным аппаратом. По чтобы такая полноценная система сформировалась, первоначально должны появиться субъекты демократического общественного контроля. В первую очередь — это сильные общенациональные партии.

В 2004 г. были внесены изменения в федеральное законодательство, касающиеся выборов в Государственную Думу, а несколько ранее, в 2002 г., — в законодательные органы субъектов РФ. В обоих случаях направление изменений одно — переход от системы выборов по одномандатным избирательным округам (мажоритарная избирательная система относительного большинства) к пропорциональной избирательной системе, т. е. избранию депутатов, но спискам партий.

В случае Государственной Думы этот переход означая замену смешанной избирательной системы, при которой половина депутатов избиралась по одномандатным избирательным округам, а половина — по спискам, выдвинутым политическими партиями, пропорциональной системой, при которой все 450 депутатов избирались по спискам, выдвинутым политическими партиями.

В случае с законодательными собраниями регионов это был переход от чисто мажоритарной системы (все депутаты избираются по одно-, многомандатным избирательным округам) к смешанной избирательной системе (часть избирается по мажоритарным округам, а часть — по партийным спискам). Государственная Дума стала целиком формироваться по этому принципу, а законодательные собрания регионов — не менее чем наполовину.

Выборы по пропорциональной избирательной системе позволяют более точно отразить нюансы в политических предпочтениях избирателей. Переход к пропорциональной системе не только расширяет политическое представительство, но и стимулирует политическую конкуренцию между партиями, а также расширяет возможности политической оппозиции.

В том же направлении работает введение в 2005 г. института парламентских расследований. В 2005 г. создана Общественная палата России, а по ее образцу и подобию возникают общественные палаты в субъектах РФ. Система общественных палат — это институт, позволяющий осуществлять регулярный контроль за деятельностью государственного аппарата со стороны общественных организаций. При этом, однако, важно помнить, что общественный и партийный контроль должны осуществляться в строго очерченных законом рамках, чтобы не парализовать деятельность аппарата государственной власти.

Политика в области федеративных отношений и местного самоуправления концентрировалась вокруг двух ключевых целей: четкое распределение ответственности, полномочий и ресурсов между уровнями власти и создание механизмов эффективного взаимодействия между ними.

После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В 2003—2004 гг. были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.

За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым был установлен закрытый перечень полномочий регионов (первоначально — 41 полномочие, в настоящее время этот перечень увеличен, но остается закрытым). Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы.

В 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который создал достаточно понятную и универсальную систему разделения полномочий и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением, а также внутри системы местного самоуправления между его различными уровнями.

Одним из основных направлений реформы стало укрупнение регионов в основном за счет присоединения по итогам референдумов экономически несостоятельных автономных округов к областям и краям. В начале 2005 г. законодательно закреплен процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Успешно для сторонников укрупнения завершились референдумы по объединению Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края, Корякского автономного округа и Камчатской области (Камчатский край), а также Усть-Ордынского Бурятского округа и Иркутской области, Бурятского Агинского автономного округа и Читинской области (Забайкальский край).

Наибольший эффект от политики слияния субъектов Федерации достигается в так называемых «матрешках» — регионах, составными частями которых являются самостоятельные субъекты Федерации (краях и областях, включающих в себя автономные округа). Это наследство советского и отчасти постсоветского периодов сегодня выглядит во многих случаях явным анахронизмом.

В 2003 г. в России стартовала административная реформа. Ее цели: повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Основные направления административной реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных и федеральных органов исполнительной власти.

В 2003—2006 гг. происходили конкретизация и разделение функций органов исполнительной власти. В итоге возникла новая структура федеральной исполнительной власти, состоящая из подразделений трех типов: министерств, служб и агентств. Министерство — федеральный орган исполнительной власти, несущий полную ответственность за состояние подведомственной сферы управления и ее развитие. Федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, создаваемый для непосредственного осуществления специализированных правоприменительных функций и функций надзора. Федеральное агентство — подразделение федеральной исполнительной власти, отвечающее за предоставление определенных видов общественных благ и услуг населению или другим органам власти.

Постоянно велась работа по созданию более прозрачной и эффективной системы прокурорского надзора, в том числе в части разделения функций следствия и надзора. Так, Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации», которым в рамках прокуратуры РФ был создан Следственный комитет. Основные задачи СК: разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина; оперативное и качественное расследование преступлений и др.^[1]

• [1] 15.01.21 011 вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2010 № 403- ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», согласно которому СК не входит в структуру какого-либо органа государственной власти.