Понятие и форма правового акта субъекта Российской Федерации

Действующее законодательство устанавливает достаточно конкретные и определенные требования к форме правовых актов. Правда, установлены они в основном в региональных законах, так как общероссийского правового акта по этому вопросу нет. В числе таких региональных законов можно назвать принятый в Красноярском крае «Закон о нормотворчестве и нормативных правовых актах», Закон города СанктПетербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями», «Кодекс о нормативно-правовых актах» Чукотского автономного округа.

Наиболее полно и квалифицированно решены эти вопросы в Областном законе Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4−03 «О правовых актах в Свердловской области»^[1].

Согласно данному закону надлежащая форма правового акта включает в себя:

• 1) общие требования к оформлению текста правового акта;
• 2) основные элементы содержательной части правового акта;
• 3) реквизиты правового акта.

Все эти признаки, вместе взятые, выполняют функцию нормативных стандартов как своеобразный «ГОСТ» (или технический регламент) для правовых актов.

Подробно мы остановимся на второй группе обязательных признаков формы правового акта — основных типовых элементах структуры содержательной части правового акта.

1. Наименование правового акта — краткая словесная формула, адекватно отражающая содержание правового акта.

• 2. Преамбула — вводная часть, разъясняющая цели и мотивы принятия правового акта.
• 3. Разделы — наиболее крупные составные элементы в структуре правового акта, которые могут объединяться в части.
• 4. Главы — структурные элементы, из которых состоит раздел; составные части раздела.
• 5. Статьи — структурные подразделения глав в областных законах и в регламенте Законодательного собрания Свердловской области.
• 6. Пункты — структурные подразделения глав в иных нормативно-правовых актах;
• 7. Абзацы — часть текста статьи или пункта, выделенная отступом первой строчки.

Из всех этих элементов статья заслуживает особого внимания. Статья правового акта — это основной и обязательный системообразующий элемент правового акта как письменного юридического документа, который по отношению к главе или разделу является первичным. Все другие элементы структуры правового акта можно рассматривать как факультативные: они могут существовать, но могут и не существовать, однако правовой акт все равно будет действовать. Этого нельзя сказать о статье, так как в абсолютном большинстве случаев акт всегда состоит из статей (либо из приравненных к ним пунктов). Статья может совпадать с правовой нормой, может содержать в себе несколько правовых норм и может закреплять только часть правовой нормы.

В Областном законе «О правовых актах в Свердловской области» говорится также, что статья или пункт могут иметь подпункты, которые отделяются друг от друга точкой с запятой и нумеруются арабскими цифрами со скобкой справа без точки. Установлено также, что статьи или пункты в пределах всего правового акта должны иметь сквозную нумерацию.

Требования данного закона распространяются и на Основной Закон (Устав) Свердловской области.

Правовой акт можно считать легитимным, если он разработан и принят, опубликован и вступил в силу в нормативно определенном (законоустановленном) порядке.

В соответствии с действующими региональными «законами о законах», которые устанавливают правила нормотворческой деятельности, система юридических действий органов государственной власти и государственных органов по разработке и принятию правовых актов понимается как правотворческий процесс, в котором выделяется два вида:

• 1) законодательный процесс, т. е. процесс разработки и принятия законов;
• 2) процесс разработки и принятия иных нормативно-правовых актов, например постановлений регионального парламента, указов и распоряжений главы республики либо губернатора области.

Этапы или стадии законодательного процесса, с одной стороны, и процесса разработки и принятия иных нормативных правовых актов, с другой, полностью не совпадают.

Поэтому в законе «О правовых актах в Свердловской области» особо подчеркивается, что процесс создания отдельных видов нормативных правовых актов имеет свои особенности. Этот закон раскрывает механизмы принятия таких актов, как: закон Свердловской области, постановление Законодательного собрания Свердловской области, правовые акты губернатора области, правовые акты правительства области, правовые акты областных и территориальных исполнительных органов государственной власти области, а также постановления государственных органов, не относящихся к числу органов государственной власти. В частности, установлено, что принятие правовых актов губернатора Свердловской области осуществляется путем их подписания губернатором, а постановления правительства Свердловской области принимаются на заседаниях правительства области большинством голосов от установленного числа членов правительства.

Важно обратить внимание на то, что даже при разработке и принятии одного и того же вида правового акта, например закона, в зависимости от его целевого назначения и социальной значимости законодатель (в данном случае региональный парламент) устанавливает разные системы юридических процедур и неодинаковый «набор» стадий нормотворческого процесса, отражающий их специфику. Например, в законодательстве Свердловской области прописаны особенности разработки, принятия, опубликования и вступления в силу проектов законов о внесении изменений в Устав Свердловской области. Проекты таких законов вправе вносить только четыре субъекта:

а) депутаты Законодательного собрания Свердловской области;

• б) губернатор Свердловской области;
• в) представительные органы муниципальных образований Свердловской области;
• г) группа граждан Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области и обладающих активным избирательным правом, численностью не менее 50 тысяч.

Проект закона о внесении изменений в Устав области считается принятым, если за него проголосуют не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательного собрания. Также этот закон не может быть отклонен губернатором области.

В отличие от этого текущие областные законы принимаются простым большинством голосов, они могут быть отклонены губернатором, а правом законодательной инициативы для их принятия обладают десять субъектов (ст. 63 Устава Свердловской области).

Установлена также система особых юридических процедур для принятия законов Свердловской области путем проведения областного референдума. Она содержится в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в Уставе Свердловской области и Областном законе «О референдуме Свердловской области и местных референдумах».

Во всех случаях, когда законодательством установлены особые процедуры принятия правового акта, соблюдение их обязательно для признания этого акта легитимным.

Обязательно должен соблюдаться и установленный порядок опубликования правовых актов, который зависит от деления их на нормативные и ненормативные.

Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, а неопубликованные законы и иные нормативные правовые акты, если они затрагивают права человека и гражданина, применению не подлежат. Официальному опубликованию не подлежат только те нормативные правовые акты или их составные части, которые содержат сведения конфиденциального характера или сведения, составляющие государственную тайну.

Ненормативные правовые акты могут быть опубликованы по решению издавших их органов.

Опубликование правовых актов может быть официальным и неофициальным.

Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов предполагает печать полного текста в официальных периодических изданиях, перечень которых устанавливается в региональных законах. Например, в Свердловской области такими изданиями являются «Областная газета» (печатный орган, учрежденный губернатором Свердловской области и Законодательным собранием Свердловской области) и «Собрание законодательства Свердловской области» (официальное периодическое издание Законодательного собрания Свердловской области и правительства Свердловской области).

Официальное опубликование нормативно-правового акта в изложении, т. е. неполного текста, не допускается.

Если при официальном опубликовании допущены ошибки или неточности, то в десятидневный срок должно быть опубликовано официальное извещение об исправлении ошибки или неточности в том же издании от имени органа, принявшего этот акт.

Неофициальное опубликование правовых актов субъекта РФ допускается в периодических и иных изданиях без специального разрешения принявших их органов, причем оно возможно как в полном объеме, так и в изложении.

Для признания правовых актов легитимными необходимо соблюдать процессуальные сроки правотворческого процесса, такие как:

• • срок подписания;
• • срок опубликования;
• • срок вступления в силу.

Каждый вид нормативного правового акта имеет свои сроки подписания, опубликования и вступления в силу. Например, согласно Закону Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» нормативные правовые акты правительства области публикуются в течение семи дней со дня их принятия и вступают в силу, если они касаются защиты прав и свобод человека и гражданина, не ранее чем через десять дней после официального опубликования. Все иные нормативноправовые акты правительства области вступают в силу через семь дней со дня официального опубликования. А ненормативные постановления и распоряжения правительства вступают в силу со дня их подписания, если не установлены иные сроки.

Конечные цели разработки, принятия и вступления в силу правового акта могут быть достигнуты только в том случае, если соблюдается порядок его действия.

Механизм действия правового акта имеет глубоко дифференцированную структуру и включает в себя:

• • момент вступления правового акта в силу;
• • его действие во времени, в пространстве и по кругу лиц;
• • приостановление действия;
• • продление действия;
• • прекращение действия.

Начало действия правового акта (определение момента вступления его в юридическую силу) имеет первостепенное значение, поскольку указывает на временную точку превращения проекта правового акта в действующий юридический документ.

Так, в ст. 109 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» говорится: «Действие правовых актов начинается с момента их вступления в силу и прекращается в момент утраты ими юридической силы».

Анализ региональных законов по этому вопросу показывает, что они предусматривают следующие варианты вступления правовых актов в силу:

• • с момента провозглашения;
• • со дня подписания;
• • со дня официального опубликования;
• • на следующий день после официального опубликования;
• • через определенный период времени после официального опубликования, установленный в акте;
• • с конкретной календарной даты;
• • с момента наступления какого-либо события;
• • не позднее срока, указанного в тексте правового акта;
• • с момента принятия какого-либо другого правового акта.

Возможны смешанные варианты вышеуказанных порядков вступления правового акта в силу.

Срок действия правового акта зависит от того, является ли он нормативным или ненормативным. Нормативные правовые акты по общему правилу действуют бессрочно, хотя могут приниматься и на определенный срок. Ненормативные правовые акты действуют в течение указанного в них срока.

Обычной является практика, когда правовые акты субъекта РФ действуют на всей его территории, если иное не установлено в самом акте. Однако в случаях, определенных в федеральных законах, договорах и соглашениях субъекта РФ региональные нормативные правовые акты могут применяться и за пределами данного субъекта федерации.

Действие правовых актов субъекта РФ распространяется на всех лиц, проживающих или пребывающих на его территории, если иное не указано в международных договорах, федеральных и региональных законах.

Действие правового акта или его отдельных положений может быть приостановлено на определенный срок или до наступления определенного события актом того же вида и принятым тем же органом, который его издал, или актом иного органа, наделенного таким правом по закону. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Действие правового акта может быть продлено актом того же вида и принятым тем же органом, который его издал.

Прекращение действия правового акта имеет место в результате утраты им юридической силы. Правовой акт или его отдельные его положения утрачивают юридическую силу в случае:

• • истечения срока действия правового акта или его отдельных положений;
• • принятия тем же органом по этому же предмету регулирования другого правового акта;
• • признания органом, принявшим акт, что акта утратил силу;
• • отмены правового акта или его отдельных положений уполномоченными органами;
• • признания правового акта или его отдельных положений утратившими силу по решению суда в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в том числе по решению Конституционного суда РФ или конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

Действующее законодательство подробно регулирует порядок прекращения действия правовых актов субъектов РФ по решению судов.

Компетенция Конституционного суда РФ строго определена в ст. 125 Конституции РФ: он проверяет нормативные правовые акты субъектов на соответствие Конституции РФ.

Конституционные (уставные) суды субъектов федерации рассматривают вопросы соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ его конституции (уставу)^[2].

Конституционный суд РФ в постановлении о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции РФ от 16 июня 1998 г. указал, что проверка нормативных правовых актов субъектов на соответствие федеральным законам — это компетенция судов общей юрисдикции.

Утративший юридическую силу правовой акт применяется к отношениям, возникшим до утраты им силы, если иное не установлено законом. Однако, говоря о действии правовых актов, надлежит помнить, что правовой акт, как правило, не распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу, и не имеет обратной силы, если устанавливает или усиливает ответственность, либо если устанавливает дополнительные обязанности, либо если ухудшает положение субъекта правоотношений^[3].

Эффективность действия правовых актов во многом определяется юридически грамотным их толкованием. Поэтому вопросы толкования законодательных актов достаточно полно регулируются региональными законами. В частности, они достаточно определенно и конкретно регламентированы в Законе Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области». Согласно положениям этого закона:

• • официальное толкование Устава области осуществляется Уставным судом Свердловской области в форме постановлений;
• • другие законы Свердловской области официальному толкованию не подлежат;
• • официальное толкование нормативно-правовых актов Свердловской области, кроме Устава и законов, осуществляется принявшими их органами в той же форме, в какой они приняты, если иное не предусмотрено законодательством.

Причем, как сказано в этом законе, акты толкования применяются только вместе с теми актами, которые являются предметом толкования.

Во всех случаях толкования нормативно-правового акта не должно иметь место установление новых норм права актами толкования.

• [1] Здесь и далее все правовые акты, если не указано иное, цитируютсяпо справочно-правовой системе «Консультант Плюс».
• [2] Статья 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
• [3] Постановление Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 г.№ 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125,126 и 127 Конституции Российской Федерации».