Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации

В ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования — главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т. е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.

К настоящему времени отрешены главы муниципальных образований:

• — Северо-Курильского городского округа, городской округ «Вахрушев» (Сахалинская область);
• — городского округа Благовещенска, Сковородинского муниципального района (Амурская область);
• — городского округа Новодвинск, Няндомского городского поселения (Архангельская область);
• — городского округа Барнаул (Алтайский край);
• — городского округа Барабинск (Новосибирская область);
• — городского округа Волгоград, Ольховского муниципального района (Волгоградская область);
• — Кулебакского муниципального района (Нижегородская область);
• — Ярославского городского поселения (Приморский край);
• — поселка Тикси (Республика Саха (Якутия)).

Кроме того, отрешена глава местной администрации Шахтерского городского поселения (Сахалинская область).

Основания отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации. При формулировании оснований ответственности федеральный законодатель стремился учесть прошлый опыт правового регулирования, однако не во всем это удалось сделать. Глава муниципального образования может быть отрешен от должности по следующим основаниям.

Во-первых, в случае издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Пример

Прокуратурой Приморского края установлен факт длительного неисполнения главой Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района вступившего в законную силу решения Хорольского районного суда от 9 сентября 2009 г. в признании недействующим постановления главы Ярославского городского поселения от 30 апреля 2009 г. № 80 «О введении в действие тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, оказываемые ООО „Коммунально-эксплуатационное предприятие“ юридическими и физическими лицами, находящимися на территории Ярославского городского поселения». На основании информации прокурора Приморского края глава Ярославскогогородского поселения Хорольского муниципального района распоряжением Губернатора Приморского края от 2 августа 2010 г. № 170-рг отрешена от должности^[1].

Во-вторых, в случае совершения действий, в том числе издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Пример

Постановлением администрация Алтайского края от 12 августа 2010 г. № 358 в связи с неоднократными, установленными судом фактами совершения главой г. Барнаула действий (бездействия), влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и гражданина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятием указанным лицом мер по исполнению решений судов (Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 24 ноября 2008 г.; Центрального районного суда г. Барнаула от 11 декабря 2008 г., от 28 июля 2009 г., от 10 августа 2009 г., от 11 августа 2009 г., от 24 августа 2009 г., от 16 декабря 2009 г., от 11 марта 2010 г., от 25 марта 2010 г.; Ленинского районного суда г. Барнаула от 14 мая 2009 г., от 23 ноября 2009 г.; Индустриального районного суда г. Барнаула от 19 января 2010 г.) бьи отрешен от должности главы г. Барнаула.

При этом по смыслу нормы Федерального закона № 131-ФЗ суд должен установить не только сам факт совершения действия, в том числе принятия акта, но и наличие указанных последствий (по крайней мере, это должно быть отражено в мотивировочной части решения суда). Если этого не будет сделано, отрешаемый от должности глава муниципального образования (глава администрации) всегда может ссылаться на то, что его действие, хотя и было незаконным, не привело к перечисленным тяжким последствиям. То есть в данном случае факт правонарушения со стороны органов местного самоуправления еще не является прямым основанием для начала процедуры ответственности.

В качестве последствий, которые возникли в результате незаконных деяний главы муниципального образования, главы местной администрации в Законе названы:

• — нарушение прав и свобод человека и гражданина;
• — угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации;
• — угроза национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности;
• — угроза единству правового и экономического пространства Российской Федерации;
• — нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Складывающаяся практика пока дает примеры использования первого вида последствий — нарушение прав и свобод человека.

Пример

В апреле 2010 г. губернатор Амурской области своим постановлением досрочно прекратил полномочия избранного непосредственно населением мэра Благовещенска. Формальным основанием явилось неисполнение мэром решения Благовещенского городского суда о восстановлении в должности неправомерно уволенной главы муниципального предприятия «Ритуальные услуги» С. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований отрешения главы муниципального образования от должности является совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Однако далее в законе есть оговорка: «если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда»^[2].

Вместе с тем из обстоятельств дела следует, что мэр Благовещенска предпринял определенные действия по исполнению судебного решения. Так, судебное решение, в котором констатировалась незаконность увольнения, было вынесено 5 февраля 2010 г.; в этот же день, не дожидаясь изготовления и предъявления исполнительного документа к исполнению, администрацией города Благовещенска издано постановление № 437 «О восстановлении в должности директора муниципального предприятия города Благовещенска „Ритуальные услуги“ С.». Иными словами, налицо отсутствие формального состава — отрешаемое лицо приняло в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Однако Благовещенский городской суд своим решением от 12 мая 2010 г. по делу № 2−3894/2010 отказал бывшему мэру в удовлетворении его исковых требований.

Такое решение губернатора вызвало очень неоднозначную реакцию в экспертном сообществе, среди политиков. «…Вызывают сомнение подлинность и обоснованность причин, которыми руководствовался губернатор Амурской области. Ссылка на невыполнение решения судов не совсем объективна и точна. Дело в том, что решения судов были исполнены даже до вступления решения судов в законную силу. Можно говорить о нюансах, которые не были учтены. [Именно они] послужили фактическим поводом для принятия решения [губернатором Амурской области]»^[3].

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе. Иными словами, в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями — права одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и права населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения).

Пример

Вот как прокомментировал отрешение мэра Благовещенска В. Тимченко, который на момент описываемых событий возглавлял в Государственной Думе комитет по местному самоуправлению, «…мы знаем, что мэр [Мигуля], избранный на выборах год назад, получил колоссальную поддержку населения города Благовещенска — 83% от проголосовавших. Мэр был выдвинут от партии „Единая Россия“, поддержан Всероссийским Советом местного самоуправления, поддержан губернатором области… Лично для меня и для моих коллег совершенно непонятно, что могло произойти за год?! [Мигуля] один из передовых мэров, человек, который действительно много сделал как глава муниципального образования. В местном самоуправлении и так нехватка квалифицированных управленцев, мы не можем разбрасываться кадрами»^[4].

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ — установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная; для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан — это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями — правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

Во-вторых, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о том, что основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т. е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения в Законе не оговаривается — фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что собственно и возникает в правоприменительной практике^[5].

Пример

Решением Ольховского районного суда Волгоградской области от 12 октября 2010 г. на главу района Волгоградской области О. возложена обязанность в течение 1 (одного) месяца со дня вступления данного решения суда в законную силу обеспечить финансирование коммунальных расходов образовательных и детских муниципальных учреждений района по погашению имеющихся у них задолженностей по оплате тепловой энергии в размере 6 млн 16 тыс. руб. К 30 октября 2010 г. в счет погашения задолженности было перечислено 6 млн 41 тыс. руб.^[6] Однако глава Ольховского района был отрешен от должности за неисполнение решения суда. Признавая распоряжение губернатора об отрешении законным, суды констатируют, что просроченная задолженность составила 286 тыс. руб., что в декабре 2010 г. каких-либо платежей в счет погашения имеющейся задолженности не производилось.

Очевидно, что отрешаемый глава принял меры по исполнению судебного решения, осуществил его частичное исполнение. Однако районным и областным судами это было проигнорировано^[7].

Подобный механизм предусматривается в качестве основания роспуска представительного органа муниципального образования. Однако в ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о необходимости получения второго судебного решения, которым констатируется неисполнение первого судебного решения. Такая конструкция представляется более правильной, защищающей права не только отрешаемых глав муниципальных образований, но и населения, голосовавшего за главу.

Из судебной практики

Глава района обратился в суд с заявлением об оспаривании распоряжения губернатора Архангельской области от 10 ноября 2011 г. № 864-р «Об отрешении от должности муниципального образования „Няндомское“ Няндомского муниципального района». В обоснование заявления указал, что в основе оспариваемого распоряжения указано о непринятие им мер по исполнению решения Няндомского районного суда Архангельской области по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В решении Октябрьского районного суда г. Архангельска от 14 декабря 2011 г. по делу № 2−6340/2011 подчеркивается, что для принятия высшим должностным лицом субъекта РФ правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования должна быть установлена совокупность двух обстоятельств:

• 1) совершение должностным лицом местного самоуправления действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, и такое должно быть установлено соответствующим судом;
• 2) непринятие указанным должностным лицом в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Причем для решения вопроса об отрешении от должности главы муниципального образования подлежит выяснению не вопрос надлежащего исполнения решения суда, а бездействие должностного лица по исполнению решения суда.

Решением Октябрьского районного суда г. Архангельска от 14 декабря 2011 г. по делу № 2−6340/2011 было признано незаконным распоряжение губернатора Архангельской области от 10 ноября 2011 г. № 864-р «Об отрешении от должности главы муниципального образования „Няндомское“ Няндомского муниципального района» .

По мнению суда, неисполнение должностным лицом обязанности по сообщению суду об исполнении решения суда не мог являться основанием для принятия оспариваемого губернатором Архангельской области распоряжения. Для принятия такого решения надлежало установить реальное нарушение главой муниципального образования «Няндомское» прав и свобод человека и гражданина, равно как и установить непринятие им мер по исполнению решения суда.

При рассмотрении данного дела было установлено, что действия по исполнению решения Няндомского районного суда Архангельской области администрацией предприняты, необходимые договоры с подрядной организацией заключены, мусор с несанкционированных свалок вывезен. То обстоятельство, что указанные свалки появляются вновь, не свидетельствует о бездействии администрации муниципального образования.

Процедура привлечения к ответственности. В Федеральном законе № 131-ФЗ не обозначено, кто может выступать с инициативой отрешения. Анализ правоприменительной практики показывает, что с инициативой отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации выступают органы государственной власти субъекта РФ, прокуратуры^[8], граждане.

Поскольку в Законе не урегулирован вопрос об инициировании процедуры отрешения, то отсутствуют нормы, регулирующие особенности возбуждения процедуры отрешения от должности, нет и четкого правового регулирования того, как может/ должен реагировать глава субъекта РФ на направленную ему инициативу. Этот вопрос зависит от усмотрения высшего должностного лица субъекта РФ.

Пример

На основании вступившего в законную силу решения НароФоминского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 г. на губернатора Московской области возложена обязанность рассмотреть заявление С. Н. и С. Д. об отрешении от должности главы городского поселения Наро-Фоминск. Судебным приставомисполнителем были возбуждены соответствующие исполнительные производства. 30 августа 2011 г. заявители, как взыскатели, получили постановления судебного пристава-исполнителя об окончании вышеуказанных исполнительных производств в связи с добровольным исполнением должником требований исполнительного документа. В подтверждение надлежащего исполнения решения суда должник представил судебному приставу-исполнителю ответ, датированный 25 января 2010 г. 3−256/1, согласно которому во исполнение решения Наро-Фоминского городского суда от 14 сентября 2009 г. заявление С. Н. и С. Д. рассмотрено губернатором Московской области по существу, основания для отрешения главы городского поселения Наро-Фоминск от должности отсутствуют. По мнению заявителей, исполнительные производства окончены неправомерно, поскольку требования исполнительных документов со стороны должника исполнены ненадлежащим образом. Однако решениями Красногорского городского суда Московской области от 6 декабря 2011 г. и Определением Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. по делу № 33−3420 в удовлетворении данных требований было отказано. * об Решение об отрешении указанных должностных лиц принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который и издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Форма правового акта в Законе не определена. При решении этого вопроса следует руководствоваться нормами Федерального закона № 184-ФЗ, а также конституций (уставов) субъектов РФ.

Срок давности привлечения к ответственности. Срок, установленный для принятия Правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Пропуск названного срока давности означает невозможность привлечения к ответственности даже при наличии правонарушения.

Обжалование решения об отрешении от должности. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Дополнительные негативные последствия для отрешенных глав муниципальных образований предусмотрены в Амурской области. Согласно ч. 5 ст. 9 Закона Амурской области от 26 июня 2009 г. № 222−03 «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и отрешенный от должности главы муниципального образования губернатором области, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Законность этой нормы была подтверждена Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. по делу № 59-Г09−19.

• [1] URL: vestiregion.ru/2010/08/03/po-iniciative-prokurora-glava-yaroslavskogo-gorodskogo-poseleniya-otreshena-ot-dolzhnosti/.
• [2] Шугрина Е. С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных образований, назначении на должность // Местное право. 2012. № 4. С. 3−12.
• [3] Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности может закончиться потерей доверия к власти в Амурской области // URL: vsmsinfo.ru/newshow.html?1368> -дата посещения 30 июля 2012 г.
• [4] Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности — может закончиться потерей доверия к власти в Амурской области // URL: vsmsinfo.ru/newshow.html71368 — дата посещения 30 июля 2012 г.; Шугрина Е. С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных образований, назначении на должность // Местное право. 2012. № 4. С. 3−12.
• [5] См., например: Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 г. по делу № 33−2106/2011; Решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 г. по делу № 2−34/11; Решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14 декабря 2011 г. по делу № 2−6340/2011; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2010 г. по делу N 33−8428/2010; Решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 г. по делу № 2−3214/2010; Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда 25 мая 2011 года по делу № 33−6691/2011; Решение Благовещенского городского суда от 12 мая 2010 г. по делу № 2−3894/2010.
• [6] URL: oblvesti.volgorik.ru/?issue=910&rub=life&art=5.
• [7] Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 г. по делу № 33−2106/2011; Решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 г. по делу № 2−34/11.
• [8] См., например: указ губернатора Нижегородской области от 6 июля 2009 г. № 42; распоряжение губернатора Новосибирской области от 7 ноября 2007 г. № 366-р; распоряжение губернатора Приморского края от 2 августа 2010 г. № 170-рг.