Ответственность выборных должностных лиц за нарушение принципа несовместимости

Принцип несовместимости означает запрет на совмещение нескольких должностей, наличие у избираемого другого мандата, а также запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью.

В силу ст. 97 Конституции РФ одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Мнения ученых

" Недопустимость одновременного нахождения одного и того же лица в составе обеих палат российского парламента обусловлена их раздельной работой, разной представительной природой и различным, но во многом уравновешивающим друг друга объемом полномочий. В отношении депутатов ГД ФС РФ Конституция содержит более строгие требования — они не могут быть депутатами иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако Закон о статусе члена СФ и депутата ГД распространил эти ограничения и на членов СФ ФС РФ.

Конституционный Суд РФ в своей практике обращался к вопросу о совместимости осуществления депутатами деятельности в парламенте с иной профессиональной деятельностью государственной направленности. Данный вопрос был им разрешен в Постановлении от 26 февраля 1993 г. № 4-П. (Заявитель обжаловал досрочное прекращение его депутатских полномочий постановлением Верховного Совета РФ в связи с назначением на должность министра)"^[1].

Перечень обязанностей, ограничений, запретов, налагаемых на выборных лиц установлен в разных федеральных законах, в том числе в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе № 184-ФЗ для выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ для выборных должностных лиц муниципального уровня.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

• — нарушения принципа несовместимости мандата (пункты «б», «в», «в. 1» части 1);
• — утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства (пункт «г» части 1);
• — вступления в законную силу обвинительного приговора суда (пункт «д» ч. 1);
• — несоблюдения требования ч. 2, 6 или 7 ст. 7.1 данного Федерального закона (п. «в» ч. 3).

Все названные основания досрочного прекращения полномочий связаны с определенными нарушениями и могут рассматриваться как основания досрочного прекращения полномочий как меры конституционно-правовой ответственности депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации. Подобные основания досрочного прекращения полномочий предусматриваются и для депутатов региональных парламентов.

Из судебной практики

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус^[2].

Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации с указанием дня прекращения полномочий члена Совета Федерации. Решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, предусмотренным ч. 1 и п. «в» ч. 3 ст. 4 Закона, оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий. Такое постановление Государственной Думы принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы, — не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии Государственной Думы. В случае, предусмотренном пунктом «а» ч. 3 ст. 4 Закона, полномочия депутатов Государственной Думы, касающиеся принятия Государственной Думой федеральных законов, а также осуществления ею иных конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты, прекращаются со дня назначения досрочных выборов депутатов Государственной Думы.

Пример

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 сентября 2012 г. № 768−6 ГД в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» были досрочно прекращены полномочия депутата Г., избранного по федеральному избирательному округу в составе федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутого политической партией «Справедливая Россия» .

Решение Государственной Думы о лишении депутата Г. мандата дало повод для обращения группы депутатов, членов фракции «Справедливая Россия», с запросом в Конституционный Суд РФ. По мнению заявителей законоположения, не предполагающие необходимость предварительного судебного контроля с целью установления факта осуществления депутатом Государственной Думы деятельности, несовместимой с депутатским статусом, позволяют Государственной Думе прекращать полномочия депутата во внесудебном порядке, притом простым большинством голосов, и в условиях доминирования одной парламентской фракции создают возможность принятия необоснованного решения; кроме того, они неправомерно расширяют перечень конституционных запретов, предусмотренных в отношении деятельности, которую вправе осуществлять депутат Государственной Думы, вводя несоразмерное ограничение в отношении преподавательской, научной и иной творческой деятельности депутата в случае ее иностранного финансирования, а также используют не отвечающие критериям правовой определенности понятия, такие как «предпринимательская деятельность» и «вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации», допуская их неоднозначное истолкование, а значит, и произвольное применение^[3].

Из судебной практики

" …статья 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает для парламентариев ряд запретов, которые во многом аналогичны предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, то есть связаны с особым публичным статусом указанных лиц и направлены на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

Принцип несовместимости парламентского мандата с занятием другой оплачиваемой деятельностью,…, имеет существенные различия не только в определении видов, условий, параметров и пределов этой несовместимости, но и в способах ее преодоления, включая возложение на парламентария обязанности или принятие им самим мер по устранению соответствующего нарушения, корпоративные, дисциплинарные и этические меры воздействия, а также предусмотренное непосредственно конституцией или законом применительно к определенным ими случаям в целях восстановления конституционной законности прекращение парламентского мандата. Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1 Конституции Российской Федерации).

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации — с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности — такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации"^[4].

Конституционный Суд РФ отдельно исследовал вопрос о конституционности процедуры досрочного прекращения полномочий депутата Г.

Из судебной практики

" Поскольку ответственность за нарушение депутатом Государственной Думы конституционного запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, …представляет собой особую разновидность конституционно-правовой ответственности, проверка обстоятельств, связанных с предполагаемым правонарушением, возможна в рамках проведения соответствующим комитетом Государственной Думы (или специально созданной для этого комиссией) парламентского расследования и слушаний в заседании Государственной Думы.

Из Конституции Российской Федерации и основанного на ней федерального законодательства, регламентирующего судебную защиту избирательных прав граждан и правового статуса парламентария, не вытекает обязательность предварительного судебного контроля применительно к решениям о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы. Вместе с тем, исходя из того, что только суд в конечном счете может решить спор о праве между государственным органом и лицом, права которого затронуты оспариваемым правоприменительным решением, постановление Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, указанным в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», — поскольку таким решением непосредственно затрагиваются гарантированные взаимосвязанными положениями статей 3 (часть 3), 32 (часть 2) и 97 Конституции Российской Федерации право гражданина Российской Федерации быть избранным в Государственную Думу и статус депутата Государственной Думы — может быть обжаловано в суд"^[4].

Конституционный Суд РФ дополнительно рассмотрел вопрос о том, с какого момента досрочно прекращаются полномочия депутата Государственной Думы.

Из судебной практики

" …часть пятая статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает необходимость проверки обстоятельств, указывающих на возможное нарушение депутатом Государственной Думы запрета совмещать депутатский мандат с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой он не имеет права, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности; возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации проверить законность и обоснованность такого постановления, в том числе с точки зрения соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры; при этом признание Верховным Судом Российской Федерации неправомерности принятого Государственной Думой постановления означает, что гражданин Российской Федерации, в отношении которого было принято это постановление и на которого вплоть до вступления решения Верховного Суда Российской Федерации в законную силу распространяются гарантии депутатской неприкосновенности, должен быть восстановлен в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва; в судебном порядке могут быть оспорены также решения (или бездействие) Государственной Думы, касающиеся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если инициаторы рассмотрения Государственной Думой соответствующего вопроса — депутатская фракция или иные лица, наделенные надлежащим публично-правовым статусом, полагают, что для прекращения полномочий депутата Государственной Думы имеются достаточные основания"^[4].

Пример

При вынесении решения Верховного Суда РФ от 12 февраля 2013 г. № АКПИ12−1716 довольно подробно исследовался вопрос о законности процедуры досрочного прекращения полномочий депутата Г., а также законности и обоснованности применения оснований досрочного прекращения полномочий, соответствия формального состава фактическому. В удовлетворении заявления Г. было отказано.

Согласно ч. 10 и 10.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно по различным основаниям. О правонарушениях в деятельности выборных лиц речь идет в случае:

• — вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• — выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• — прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• — отзыва избирателями;
• — несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ (распространяется только на выборных лиц, работающих на постоянной основе).

Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, — не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Применения мер ответственности за нарушение депутатских обязанностей

К депутатским обязанностям традиционно относится, например, участие в работе представительного органа, комитетов и комиссий; соблюдение норм депутатской этики. В действующих нормативных правовых актах предусматриваются различные меры ответственности депутата за неисполнение или ненадлежащее исполнение депутатом своих обязанностей.

Пример

Постановлением Государственной Думы от 9 апреля 2013 г. № 1994;6 ГД депутат Г. был лишен права выступления на девяти пленарных заседаниях Государственной Думы за недопустимое с точки зрения этики публичное употребление грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов Государственной Думы, и за действия, свидетельствующие о явном пренебрежении к Федеральному Собранию.

Исторический экскурс

Ранее на региональном и муниципальном уровне предусматривались такие меры ответственности выборных лиц, как^[7]:

• • призыв к порядку;
• • призыв к порядку с занесением в протокол;
• • порицание;
• • порицание с лишением слова;
• • лишение права выступления в ходе очередного заседания (лишение слова);
• • доведение через СМИ до избирателей информации о правонарушении;
• • лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий;
• • исключение из состава комитета/комиссии (отзыв депут
• • предупреждение об освобождении ата из членов комитета); от работы на постоянной основе;
• • освобождение от работы на постоянной основе.

Названные меры ответственности одни исследователи относят к мерам дисциплинарной ответственности, другие — к конституционной.

• [1] Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: ИНФРА-М; Норма, 2011. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 1993 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики досрочного прекращения полномочий народного депутата Российской Федерации» .
• [2] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 219−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Советского районного суда города Томска о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“»; Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2001 г. № 256−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Нарьян-Марского городского суда Архангельской области о проверке конституционности части первой статьи 1 Закона Российской Федерации „О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях“»; Определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. № 378−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Климова Владимира Петровича на нарушение его конституционных прав пунктами 2 и 4 части первой статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 48 Федерального закона „О службе в таможенных органах Российской Федерации“»; Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. № 377−0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Булгакова Николая Алексеевича на нарушение его конституционных прав частью седьмой статьи 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» .
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта „в“ части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона „О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» .
• [4] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П.
• [5] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П.
• [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П.
• [7] Шугрина Е. С. Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц органов местного самоуправления // Право и политика. 2006. № 3. С. 31−38.