Роль Совета Европы в развитии трансграничной регионализации

Европейский Союз не был исторически первым в продвижении идей регионального развития в Европе. Таковым оказался созданный в 1949 г. Совет Европы. Именно он стал первой международной организацией в Европе, которая официально включилась в решение проблем трансграничного сотрудничества регионов. Впоследствии региональная политика и идеология Совета Европы и ЕС — двух важнейших интеграционных образований в Европе — развивались как бы параллельно, нередко взаимопереплетаясь и взаимодополняя друг друга.

В середине 1960;х гг. Консультативная ассамблея Совета Европы приняла Рекомендацию по вопросу сотрудничества местных властей в Европе. В ней Комитету министров СЕ предлагалось рассмотреть проект Конвенции о сотрудничестве местных властей. В 1974 г. Комитет по вопросам сотрудничества муниципальных и региональных властей подготовил доклад о проблемах сотрудничества между муниципалитетами в приграничных регионах, а Комитет министров Совета Европы издал на основе этого доклада Резолюцию (74) 8 о сотрудничестве между местными сообществами в приграничных районах^[1].

С этого началась более целеустремленная деятельность по разработке общеевропейского правового акта по трансграничному региональному сотрудничеству, поскольку оно могло бы способствовать решению многих проблем на местном и региональном уровне и одновременно содействовать сближению стран и народов Европы, создавать благоприятные условия для углубления и расширения интеграции.

Комитет рекомендовал властям государств — членов Совета Европы:

• — способствовать и поддерживать систематические исследования, мониторинг и обмен информацией по проблемам сотрудничества между местными и региональными сообществами в приграничных регионах;
• — содействовать трансграничному сотрудничеству в ряде строго определенных сфер, признаваемых национальными законодательствами;
• — ускоренно вносить в национальное законодательство изменения, которые необходимы для устранения препятствий трансграничному сотрудничеству;
• — всячески поддерживать создание состоящих из представителей национальных правительств и региональных и местных властей региональных советов по приграничному сотрудничеству.

Европейские министры, отвечающие за местное самоуправление, предложили разработать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве. Это решение в 1977 г. поддержали Парламентская ассамблея и Конференция местных и региональных властей Европы, и на Четвертой конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, в мае 1980 г. она была подписана. Австрия, Германия, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция подписали текст Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей непосредственно во время конференции. На сегодняшний день конвенция ратифицирована уже 34 государствами Европы. В 1995 и 1998 гг. к ней было подписано два дополнительных протокола.

Преамбула Конвенции указывает на необходимость подписания странами — членами Совета Европы общего документа, регулирующего сферу приграничного сотрудничества, которое признается ускорителем интеграционных процессов, средством усиления сотрудничества между странами Европы и ускорения экономического и социального прогресса в приграничных регионах.

Конвенция обязывает ратифицировавшие ее государства устранять препятствия для приграничного сотрудничества и предоставлять участвующим в нем властям те же возможности, которые предусмотрены на национальном уровне.

В ней впервые дается официальное определение трансграничного сотрудничества, упрощена процедура заключения соглашений о трансграничном сотрудничестве как для региональных и местных властей, так и для центральных и федеральных правительств. В приложениях к Конвенции приводятся проекты соглашений, которые могут использоваться для регулирования вопросов внешних связей субгосударственных территориальных сообществ.

В ноябре 1995 г. был открыт для подписания Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей^[2], среди целей которого было уточнение некоторых формулировок Конвенции и ее дальнейшее совершенствование. В этом документе более четко сформулированы задачи органов по приграничному сотрудничеству и ограничения их деятельности. Наибольший интерес представляет ст. 5 Протокола, которая устанавливает, что «Договаривающиеся Стороны могут, если это позволяет национальное законодательство, принимать решение о том, что орган по приграничному сотрудничеству является субъектом публичного права, и что его акты в рамках юридической системы каждой из Договаривающихся Сторон имеют такую же юридическую силу и такие же последствия, как если бы они были приняты территориальными сообществами и властями, которые заключили соглашение». Следовательно, в том случае, если государство считает это возможным, на территории трансграничного региона может существовать собственная публичная власть регионального уровня, которая уполномочена издавать собственные законы, имеющие такую же юридическую силу, какую имеют прочие региональные законы этого государства. То есть создается новый тип трансграничного управления, обладающий своей законодательной властью.

Более того, примеры этого уже существуют на практике. Такой вид органов по приграничному сотрудничеству предусмотрен Бенилюкской конвенцией о трансграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1986 г., и Соглашением о приграничном сотрудничестве между Нидерландами, ФРГ, Землей Нижняя Саксония и Землей Северный Рейн-Вестфалия 1991 г., предусматривающем возможность сотрудничества на основе публичного права^[3].

В 1998 г. был открыт для подписания Протокол № 2, уточняющий правовое регулирование вопросов межтерриториального (межрегионального) сотрудничества^[4]. Он определил межтерриториальное сотрудничество как «любые действия, направленные на установление отношений между территориальными сообществами или властями двух или более Договаривающихся Сторон (кроме отношений приграничного сотрудничества соседних сообществ), включая заключение соглашений с территориальными сообществами или территориальными властями других государств». Этот документ установил правовые рамки межрегионального сотрудничества. При этом территориальные сообщества и власти, участвующие в межрегиональном сотрудничестве, в соответствии со сг. 3 и 4 Протокола, наделяются такими же полномочиями, как регионы и местные власти государств, принимающих участие в приграничном сотрудничестве. Протокол вступил в сил}' в 2001 г., а уже к середине 2006 г. был ратифицирован 14 государствами Совета Европы.

Конвенция и два Протокола являются сегодня главными общеевропейскими правовыми инструментами регулирования приграничного и межрегионального сотрудничества в Европе. На базе Конвенции было заключено множество межгосударственных соглашений.

Большое значение имеет и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., которая предусматривает право «органов местного самоуправления на сотрудничество с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (и. 3 ст. 10).

Общеевропейские организации, относящиеся к категории «неправительственных», имеют меньшие возможности для оказания влияния на органы власти государств и масштабной международной деятельности. Тем не менее они приобрели весьма заметное влияние на своем уровне, и оказывают возрастающее воздействие на процессы развития регионов. Среди них надо упомянуть Совет европейских муниципалитетов и регионов (СЕМР), Ассамблею европейских регионов (АЕР) и Ассоциацию европейских приграничных регионов (АЕПР).

На межрегиональном уровне созданы различные ассоциации местных властей, функционирующие на межмуниципальном уровне, а также межгородские организации, например, Еврогорода — на городском. На региональном уровне европейской политики уменьшается разделяющее влияние государственных границ и увеличивается сближающая людей роль институтов и механизмов гражданского общества.

Каждая из этих организаций имеет свои специфические цели. Наиболее авторитетными из них являются Ассамблея европейских регионов, а также Ассоциация европейских приграничных регионов. АЕР, созданная в 1985 г., объединяет более 250 регионов из 33 европейских стран. В ее деятельности принимают участие четыре российских региона — Республика Ингушетия, Карелия, Татарстан и Самарская область.

Цели АЕР в основном совпадают с целями большинства правительственных и неправительственных организаций регионов. Это повышение политической роли регионов в Европе, поддержка демократии, развитие межрегионального и трансграничного сотрудничества во всех сферах на благо граждан Большой Европы. Идеологической основой деятельности Ассамблеи является стремление к повсеместному воплощению в политической практике принципов децентрализации и субсидиарности, что отражено в политической доктрине Ассамблеи — Декларации регионализма в Европе 1996 г., поддержанной более чем 300 регионов и многими государствами.

• [1] Resolution (74) 8 on co-operation between local communities in frontier areas.
• [2] Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей СДСЕ № 159.
• [3] Щеп К. Euroregions, vehicles for administrative innovation in border regions. From incidental informal exchange to public law based transborder regional bodies: http://home.zonnet.nl/richardu/bord/bordartl.htm.
• [4] Протокол № 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничномсотрудничестве территориальных сообществ и властей относительно межтерриториального сотрудничества СДСЕ № 69.