Миграционная политика в сфере переселений на постоянное жительство в россии

Уже с первых лет наступления нового века стало понятным, что иммиграционные возможности России существенно сократились и эта компонента в демографической динамике не имеет такого значения, которое у нее было в 1990;е гг. (табл. 4.8).

Таблица 4.8

Результаты естественного и миграционного движения населения России в 1995—2005 гг. (тыс. человек).

Если в середине 1990;х гг. миграционный прирост компенсировал 60—70% естественной убыли населения, то в начале XXI в. (2003—2005) — только 10—15%, т. е. был меньше в 5—5,5 раза. Одновременно с сокращение масштабов миграционного прироста и его роли в компенсации убыли населения сокращался и вклад титульных российских народов в этот миграционный прирост (табл. 4.9).

В 2001—2005 гг. доля русских среди всех прибывших в Россию из нового зарубежья сократилось до 55% по сравнению с 59% в предшествующее пятилетие, причем численность прибывших русских за эти два периода уменьшилась в 11 раз. Аналогичные цифры относятся и к сальдо миграции русских в 1996—2000 и 2001—20 005 гг.

Таблица 4.9

Миграционный обмен населением между Россией и странами нового зарубежья в 1991—2005 гг., тыс. человек.

Результаты миграционного обмена России со странами нового зарубежья в новом столетии, положение с их русской составляющей стали толчком для разработки специализированной государственной программы. С 2006 г. по настоящее время действует единственная федеральная целевая программа в области миграции, а именно «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом», утвержденная указом Президента РФ от 14.06.2013 № 565.

Идеология Программы понятна. На территории бывших союзных республик после распада Союза остались проживать миллионы людей, которые этнически и ментально ближе к российским традиционным ценностям, испытывают определенный дискомфорт, проживая в странах с новым общественнополитическим укладом, ощущают определенные ущемления в своих правах. При этом Россия остро нуждается в приросте численности населения. Как было сказано при анализе таблиц.

4.8 и 4.9, естественный прирост не первое десятилетие не способствовал росту численности. Более того, вплоть до начала второго десятилетия миграционный прирост компенсировал лишь часть естественной убыли населения. А затем его роль значительно снизилась.

Чтобы усилить роль миграционного прироста, обеспечить поступательную демографическую динамику, необходимо было предусмотреть ряд преференций в юридическом и материальном плане, чтобы с их помощью привлечь население в Россию. Попытка объединить различные преференции в едином документе и привела к разработке и утверждению программы, которая для краткости называют просто «Госпрограмма» или программа «Соотечественники». В ней предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства, материальная поддержка в процессе самого переезда и первичного обустройства, освобождение от таможенных пошлин для перевозимого имущества (в том числе автомобилей).

Этой Программой были запланированы определенные объемы миграционного притока населения, определен круг территорий, при переселении на которые люди могли стать участниками Программы. Константин Ромодановский заявлял о том, что в ближайшие пять — шесть лет в рамках ее осуществления Россия готова принять более 700 тыс. переселенцев. На деле за период с 2007 по 2012 гг. по линии Программы в Россию вернулось всего около 125 тыс. бывших соотечественников. Причем за три первых года (на 1 января 2010) по этой программе переселено в Россию 16,3 тыс. человек, что в миграционном сальдо за это же время (2007—2009) составляет 2,2%. При этом свыше 700 тыс. человек (в 43 раза больше) вселились в эти годы самостоятельно, без участия миграционных структур и средств федерального и регионального бюджетов. Надо отметить, что свободный выбор регионов переселенцами, не ограниченными условиями Программы, не совпадал с предложенными регионами в рамках Программы. Наиболее приоритетным предполагалось переселение соотечественников в приграничные районы Дальнего Востока. Однако в Амурскую область, Приморский и Хабаровский края в эти годы был переселен всего 291 человек.

Причин неудачной реализации Программы несколько. Прежде всего, ее принятие опоздало на 10—15 лет. В 1990;е гг., особенно их первой половине, окажи Россия радушный прием своим брошенным в новом зарубежье соотечественникам, и тогда в 2000;е гг. такой проблемы уже не было бы. Другая причина, «ахиллесова пята» Программы, — это обеспечение жильем переселенцев. Без возможности его получения в месте вселения, даже с отложенным сроком приватизации, мало кто согласится все бросить в стране нынешнего проживания и поехать даже не туда, куда бы хотел, а в «никуда», часто незнакомую для переселенца местность. В условиях необеспеченности нормальным жильем местного населения его предоставление переселенцам всегда создавало массу социальных конфликтов (подобное имело место в советские годы, например, в сельскохозяйственном переселении в Забайкалье, в применении до 1960 г. северных льгот в Якутии, в 1990;е гг. вынужденным переселенцам и т. д.).

Третья причина состоит в самом составе переселенцев. До революции 1917 г. в переселения вовлекались «сильные» крестьянские семьи, с тем чтобы они сами могли обустраиваться на новых землях. Слабые (в данном случае — бедные) семьи к переселению не поощрялись. Собственно, и ныне 240—250 тыс. человек (ежегодное миграционное сальдо) — это самостоятельные переселенцы, обходящиеся без помощи государства. Окажи им юридическую поддержку в получении определенного правого статуса (вид на жительство, гражданство) — и их будет заметно больше.

Четвертая причина кроется в незаинтересованности местных властей в переселенцах. В дореволюционное время, как и в первые годы советской власти, все расходы на направляемых переселенцев покрывались из государственного бюджета. В нем специально выделялась статья на эти нужды. Эта мера стимулировала местные власти принимать переселенцев. К сожалению, решая вопросы привлечения мигрантов, расселения их в различных регионах и другие, связанные с проведением миграционной политики крайне слабо используется богатейший российский опыт, накопленный в этом направлении на протяжении практически трех веков в самых различных социально-экономических и общественно-политических условиях.

В 2013 г. была принята новая редакция государственной программы добровольного переселения соотечественников, которая стала не только бессрочной, но и получила внутренние изменения, направленные на облегчение переезда в РФ. Так, если ранее территорией вселения считались лишь отдельные районы регионов страны, в которых существовали вакансии и места проживания для переселенцев, то теперь бывшие соотечественники получили возможность въезжать в любое место на территории выбранного ими региона. Это нововведение было оценено экспертами положительно, так как раньше переселенцам доставались лишь далеко не самые развитые районы депрессивных регионов страны с плохой инфраструктурой, климатической и экологической обстановкой. Число регионов вселения — субъектов Российской Федерации — возросло с 38 до 54, при этом было расширено понятие территории вселения, к которой относится теперь вся территория региона, а не только какая-то его часть. Также, согласно новой редакции Программы, произошло перераспределение всех регионов России на две категории: приоритетные и обычные. В первую группу вошли все регионы Дальнего Востока. Если переселение соотечественников осуществляется в один из дальневосточных субъектов, то сумма подъемных для переселенцев увеличивается в несколько раз. Для главы семьи она составляет 240 тыс. руб. и по 120 тыс. — на каждого члена семьи. Для сравнения: в случае переселения в неприоритетный регион выплаты существенно меньше: 20 000 и 10 000 руб. соответственно. Уменьшен размер налога для физических лиц, для участников Программы с 30% (как с нерезидентов) до 13% (как для всех граждан России).

Правительство существенно расширило и список родственников, которые теперь могут быть включены в состав семьи: супруги, их дети (необязательно общие), родители, родные братья и сестры, а также их дети, внуки, бабушки и дедушки. Эта норма позволит переезжать большими семьями, и устранит привязку переселенца к конкретному рабочему месту. Внести новые поправки удалось Министерству регионального развития, которое отвечало за реализацию программы и объективно оценило ее не эффективность.

Расширение программы переселения сказалось и на ее финансировании. Финансовые возможности программы рассчитывались из показателя в 300 тыс. человек ежегодно. Если в 2013 г. на ее реализацию было выделено чуть более 1 млрд руб., то в 2014 г. в бюджете заложена уже втрое большая цифра. Но даже при этом реальное количество людей, воспользовавшихся государственной программой переселения, в пять — шесть раз меньше планируемого. Следовательно, вопрос вовсе не в финансировании, а в непонимании закономерностей, присущих миграции населения, под воздействием которых это переселение и происходит.

Новая Программа уже не содержит конкретных показателей по переселению соотечественников, что в принципе затрудняет оценку ее эффективности. Но можно сравнить данные о переселенцах по Программе и переселившихся независимо от нее. Возьмем результаты за тот же 2012 г., который был наиболее удачным в плане действия Программы. Тогда вернулось на родину около 63 тыс. человек, что составляет почти половину от общего числа переселенцев за все время действия программы. А вот количество тех, кто предпочел приехать в Россию из бывших советских республик и остаться тут, составило почти 250 тыс. человек, то есть в четыре раза больше. Хотя в сумме немного переваливает за 300 тыс. — как раз тот показатель, на который и рассчитывало российское правительство. Значит, переселенцы в большинстве своем не могут или не хотят приезжать в Россию, воспользовавшись государственной программой?

Региональные власти затянули разработку и согласование региональных программ переселения, из-за чего ее реализация в 2013 г. существенно снизилась — ей воспользовались немногим более 36,8 тыс. человек. В 2014 г. количество участников государственной программы возросло. Но это, очевидно, было обусловлено массовым оттоком граждан Украины, прибывших в Россию с территорий военных действий, которым в качестве одного из каналов натурализации и обустройства было предложено участие в Программе. Именно они и стали ее активными участниками (табл. 4.10).

Таблица 4.10

Некоторые показатели реализации государственной программы добровольного переселения соотечественников за 2014 г.

Всего в 2014 г. в Россию прибыло 51,5 тыс. участников госпрограммы, а с членами семей — 100,5 тыс. человек. На учет в территориальных органах ФМС России в рамках государственной программы поставлено 106,3 тыс. человек, в том числе 41,7 тыс. переселенцев с Украины, что составило 39,2% всех переселившихся в Россию в 2014 г. участников государственной программы и членов их семей. Проблема обустройства соотечественников, покидающих территорию Украины, в ближайшие годы может быть основной в связи с напряженной обстановкой на юго-востоке этого государства.

Таким образом, приведенные данные свидетельствуют не о повышении эффективности работы Программы, а ее использовании как одного из механизмов частичного решения проблем вынужденных переселенцев с Украины. Но даже в такой критической для многих людей ситуации процедуры приема, предоставления юридического статуса, соответствующего обстоятельствам въезда, размещения и обустройства вынужденных мигрантов, зачастую имеют откровенно антигуманную окраску. Поэтому численность обратившихся за предоставлением убежища (в частности, с территории Украины) в несколько раз ниже, чем численность покинувших ее территорию.

Основным стимулом добровольного переселения соотечественников, как и следовало ожидать, оказалась возможность получения российского гражданства. Однако эта проблема уже десять лет, с 2006 г., — года принятия этой Программы, решается крайне плохо (см. табл. 4.11). Многочисленные опросы и исследования этой проблемы показывают такой же высокий уровень коррумпированности должностных лиц, от которых зависит решение проблемы предоставления гражданства. За определенную немалую плату оформление процедуры упрощается и ускоряется даже для тех, кто не имеет оснований на ускоренное ее прохождение. При этом для многих лиц, имеющих право на упрощенный порядок процедуры получения гражданства, проблема его получения не решается долгие годы.

По оценке экспертов, опирающейся на мнение самих мигрантов, не будь такого камня преткновения для желающих переселиться в Россию, как получение правового статуса (даже вида на жительство), который открывает дорогу для всех основных стратегий обустройства — работа и жилье — миграционный прирост, безусловно, увеличился бы и не потребовалось миллиардов на финансирование столь неэффективного проекта.

Таблица 4.11

Динамика принятия гражданства, вида на жительство и разрешения на временное проживание иностранными гражданами (тыс. человек)*.

* По данным ФМС России.

Более-менее реальный шанс приобрести жилплощадь в собственность имеют лишь те, которые выбирают дальневосточные регионы. Да и то речь идет о жилье в сельской местности и в совсем небольших населенных пунктах, что абсолютно не устраивает жителей городов, а их большинство. Но решившие в сельской местности проблему жилья соотечественники, как и в 1990;е гг., сталкиваются с другой проблемой — отсутствием рабочих мест. Ситуация в других российских регионах зеркальна. С работой в центральных регионах все относительно неплохо, но вот приобрести жилье, не имея личных накоплений, просто невозможно. Таким образом, те русские, которые имеют в стране проживания более-менее приличное жилье, не спешат приезжать на родину, которая, как показывает практика, не очень-то их ждет.

До сих пор также не решен главный вопрос, тормозящий переселение соотечественников, — являются ли гражданами России этнические русские, переехавшие в страны СНГ до 1992 г. и решившие вернуться или уже вернувшиеся в Россию. Как мы уже убедились, тезис о том, что переселить всех желающих соотечественников нам мешает финансовый ресурс, является ошибочным.

Сделать программу переселения реальным инструментом для миграционного прироста можно лишь в том случае, если у переселенцев появятся реальные перспективы в виде земельного участка под строительство дома и льготного кредита на это самое строительство. Другими словами, проблемы переселения должны быть тесно связаны с другими государственными проектами, направленными на развитие инфраструктуры депрессивных регионов, если необходимо переселять именно в них. Тогда и местное население перестанет уезжать оттуда. Одной из таких программ могло бы стать освоение и благоустройство земель как раз Дальнего Востока и Сибири. Но сегодня ничего, кроме коммерческого строительства, там не ведется, а в качестве рабочей силы привлекаются, в основном, граждане из среднеазиатского и центральноазиатского регионов.

В 2014 г. увеличение численности иностранцев, получивших российское гражданство, объясняется принятием поправок в Закон «О гражданстве», который позволяет вступать в гражданство в упрощенном порядке носителям русского языка. Им в первую очередь воспользовались граждане, прибывшие с территорий вооруженных конфликтов на Украине. Специально для этой категории граждан была увеличена и квота на выдачу разрешений на временное проживание.

Для восполнения демографического потенциала страны грамотными, квалифицированными и интегрированными в российскую действительность кадрами широкие перспективы представляет образовательная (учебная) миграция. Вместе с тем, 23 июня 2014 г. был принят 157-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», который не упростил, а усложнил получение российского гражданства иностранными гражданами — выпускниками российских учебных заведений. Если до принятия этого закона такие выпускники могли получить российское гражданство в упрощенном порядке, без предварительных длительных процедур получения вида на жительство и трехлетнего периода работы в России по специальности, то с его принятием они должны в обязательном порядке иметь и вид на жительство, и отработать три года по специальности на территории Российской Федерации. Очевидно явное расхождение продекларированных в Концепции целей и норм с законодательством, которое призвано способствовать их достижению.

Вслед за переездом и для соотечественников, и для мигрантов иных категорий наступает сложный и важный как для них, так и для принимающего сообщества период адаптации к новым условиям жизни и дальнейшей интеграции. Однако пока на этом поприще практически ничего не предпринимается и нет понимания, что адаптационная политика должна быть сегрегированна в зависимости от категории мигранта (миграция на постоянное жительство, миграция высококвалифицированных специалистов на длительное время в сопровождении семьи, сезонная миграция, временная трудовая и пр.). Не предпринимаются оптимальные для каждой из категорий мигрантов подходы. А ведь в Концепции прозвучало предостережение о том, что если эти процессы не будут происходить гладко, то существует угроза комфортному проживанию и постоянному, местному населению, угроза конфликтов, противостояния, взаимной неприязни и даже ненависти.

Статистические данные о процедуре получения гражданства Российской Федерации по различным обстоятельствам, предусмотренным этим основополагающим законом, свидетельствуют о том, что подавляющее большинство получают его в упрощенном порядке (более 90%), хотя предусмотренными законом обстоятельствами для упрощенного порядка получения гражданства вряд ли обладает хотя бы пятая часть претендентов. Такое несоответствие — явный признак больших нарушений в этой области коррупционного характера (проще говоря, гражданство покупается, но плата за такие сделки поступает конкретным частным, обличенным властью лицам).

Миграционный «диалог», возникший в течение последних двух лет между Россией и регионами, входящими в состав Украины до выборов действующего в настоящее время президента, демонстрируют отсутствие стратегии и умения оперативно и адекватно реагировать на резкое обострение социальноэкономической, политической и вслед за этим — миграционной ситуации в соседнем и ментально достаточно близком государстве. Неприменимые в современных условиях нормы законодательства о вынужденной миграции не были своевременно настроены на изменившиеся по сравнению с 1990;и гг. обстоятельствами и условиями вынужденной миграции населения Украины. В результате десятки тысяч граждан соседнего государства не смогли получить соответствующий правовой статус и поддержку и переориентировались в своих миграционных установках на другие направления. Этот очевидный промах миграционной политики можно оценить как потери в несколько сотен тысяч человек миграционного прироста в последние два года.

Принятие и реализация «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом» не решило главной задачи этой Программы — создания условий для беспрепятственного получения российского гражданства. К тому же до сих пор четко не определено понятие «соотечественник», что также мешает ее успешной реализации. Статистические данные о работе программы «Соотечественники» свидетельствуют о ее крайне низкой результативности, так как численность въехавших и обустраивающихся в рамках Программы мигрантов на несколько порядков ниже, чем численность самостоятельно обустроившихся мигрантов.

Переселение на постоянное место жительства в Россию может осуществляться по нескольким дополнительным каналам, не связанным с трудоустройством:

• — участие в программе «Соотечественники» иностранных граждан, въезжающих в Россию в целях переселения на новое место жительства и дальнейшего получения российского гражданства;
• — въезд на территорию Российской Федерации иностранных граждан в добровольном и неорганизованном порядке в целях переселения на новое место жительства и дальнейшего получения российского гражданства в соответствии с действующими нормами закона о гражданстве.
• — въезд на территорию России в поисках убежища из стран, находящихся в состоянии войны или других вооруженных конфликтов.

Не следует забывать, что переселением не заканчиваются проблемы мигрантов и принимающего сообщества, а начинаются новые, не менее сложные. Любая из выбранных стратегий переселения и натурализации иммигрантов требует дальнейшей адаптации и интеграции в новые для приезжих условия жизнедеятельности. К сожалению, помощь на этой стадии, завершающей процесс переселения и окончательно определяющей его успех, мигранты получают только от своих же бывших сограждан. Зачастую искаженная информация о том, что и как необходимо предпринять в первую очередь, куда обратиться, как себя позиционировать в новых условиях, не только усложняет процесс интеграции, но создает определенные барьеры между приезжими из других стран, пусть и соотечественниками, и местным населением.

• [1] На начало года. 2 Приняты данные уточненные после переписи
• [2] населения [25, с. 21]. 3 Частное от деления естественной убыли
• [3] на миграционный прирост.