Правила ответственности и административное регулирование

До сих пор предполагалось, что ответственность за неумышленное причинение вреда — это единственный способ контролировать риск. Однако кроме ответственности за неумышленное причинение вреда существуют и другие способы контролировать риски:

• • прямое административное регулирование безопасности;
• • запрет определенной опасной деятельности по решению суда;
• • применение «корректирующих» налогов, равных ожидаемого ущербу, который может быть причинен потенциально опасной деятельностью;
• • наложение штрафа за реально причиненный ущерб;
• • применение уголовных санкций.

Стивен Шавель выделяет два основных аспекта, по которым можно проводить различие между этими способами контроля риска^[1].

Во-первых, одни из них действуют ex ante до причинения вреда или, по крайней мере, независимо от причиненного вреда, а другие можно применить только ex post, т. е. после того, как был причинен вред. Соответственно, гражданская ответственность и штрафы действуют ex post, а регулирование безопасности, судебный запрет и корректирующие налоги применяются ex ante. Так, регулирующий орган может предписать потенциальному причинителю вреда устранить опасность прежде, чем произойдет несчастный случай. А суды могут заставить причинителя вреда выплатить компенсацию жертве произошедшего несчастного случая.

Во-вторых, эти способы контроля риска различаются в зависимости от того, кто их инициирует — частные стороны или государство. Ответственность за неумышленное причинение вреда и судебный запрет инициируются частными исками, а регулирование безопасности, корректирующие налоги и штрафы инициируются государством.

У каждого из способов контроля риска есть свои преимущества и свои недостатки. Для выяснения эффективности различных подходов к контролю риска сравним ответственность за неумышленное причинение вреда и административное регулирование безопасности.

Следующие факторы определяют привлекательность подхода ex ante по сравнению с подходом ex post:

• • неспособность причинителей вреда компенсировать причиненный ущерб. Некоторые рискованные виды деятельности привлекают недостаточно капитализированные фирмы, которые могут избежать ответственности за неумышленное причинение вреда, объявив себя банкротами. В этих отраслях правила техники безопасности и другие способы контроля риска, действующие ex ante, имеют преимущество перед правовой ответственностью. Налагая штрафы до того, как произойдет несчастный случай, регулирующий орган может заставить недостаточно капитализированные фирмы соблюдать требования техники безопасности, которые она нарушала бы, если бы единственной формой ответственности за причинение вреда была выплата компенсации по решению суда;
• • трудности возложения ответственности за причиненный ущерб на причинителя вреда. Эти трудности возникают в том случае, когда последствия причинения вреда проявляются лишь по прошествии определенного времени или когда сложно выявить всех лиц, которым мог быть причинен ущерб. Наконец, в некоторых случаях сложно доказать причинно-следственную связь. Выступает ли онкологическое заболевание жертвы следствием выбросов расположенного рядом с ее домом завода, или оно вызвано другими причинами?
• • если регулятор обладает большим объемом информации, но сравнению с причинителем вреда, то сравнительные преимущества будут на стороне подхода ex ante. Если причинители вреда не знают о риске (например, о токсических свойствах некоторых пестицидов), то угроза ответственности или штрафов не заставит их действовать в правильном направлении, поэтому регулирование их деятельности посредством запрета или налогообложения принесет больше пользы. Регулирующий орган может затрачивать средства на изучение рисков, а у причинителей вреда не будет достаточных стимулов к получению информации.

Некоторые факторы, напротив, указывают на предпочтительность подхода ex post по сравнению с подходом ex ante:

• • если причинители вреда располагают большим объемом информации о природе риска и издержках его сокращения по сравнению с регулирующим органом, то более привлекательным становится подход ex post, ведь в этом случае именно причинители вреда принимают решение о мерах по сокращению риска. Например, домовладелец сможет лучше, чем регулятор определить риск для соседского дома, который возникнет, если он захочет спилить дерево в своем саду. Домовладельцу известен размер дерева, расстояние между ним и соседским домом и т. д. Он может принять решение: самостоятельно спилить это дерево или пригласить профессионалов для выполнения этой работы;
• • при использовании методов контроля риска ex post административные издержки возникают только в случае причинения вреда. Если какая-то деятельность в большинстве случаев не причиняет вреда (например, спиливание дерева во дворе), то можно достичь значительной экономии административных издержек, если ограничить их только теми случаями, когда вред был причинен. При регулировании и других подходах ex ante административные издержки приходится нести независимо от того, будет причинен вред или нет. Если вероятность причинения вреда низкая, то подход ex post обладает преимуществом по сравнению с подходом ex ante.

Рассмотрим теперь относительные преимущества способов, при которых инициатива исходит от государства, и способов, инициируемых частными исками.

Распределение ущерба среди большого числа жертв — это фактор, который говорит в пользу подхода, при котором инициатива исходит от государственных органов. В том случае, если размер ущерба, причиненного жертве, незначителен, у нее не будет достаточных стимулов к подаче иска, и причинитель вреда сможет избежать ответственности, несмотря на то, что общий ущерб, распространяющийся на большое число жертв, может быть значительным.

Информационный фактор, т. е. ответ на вопрос: кто — жертвы или регулирующий орган — обладают большей информацией о риске или о том, что произошел несчастный случай, также определяет, какому подходу следует отдать приоритет. Во многих случаях именно жертвы, а не государственные органы обладают большей информацией о причинителе вреда и масштабе причиненного вреда. В ходе судебного процесса судья может получить информацию о размерах причиненного ущерба и даже подвергнуть сомнению стандарт, установленный правилами техники безопасности, и установить более строгий стандарт должного поведения. В этом случае преимуществом обладают правила ответственности или запрет опасной деятельности.

По сравнению с судами у регулирующего органа больше возможностей получения технической информации, необходимой для того, чтобы оценить безопасность в отдельных отраслях, поэтому он обладает преимуществом в установлении стандартов должного поведения в этих отраслях. Суды часто принимают установленные законом правила безопасности в качестве стандартов поведения при решении дел о неумышленном причинении вреда. В некоторых случаях жертвы могут не знать о том, что им причинен ущерб или кто им причинил вред. Так, радиационное загрязнение сложно выявить без специальной техники и военные имеют все основания скрывать информацию о нем. В этом случае меры, предпринимаемые государством, будут обладать преимуществом.

Эти два подхода не обязательно исключают друг друга, и в некоторых случаях будет более эффективным их совместное использование. Очень часто потенциальные причинители вреда должны выполнять определенные предписания властей, например магазин должен иметь огнетушитель на случай пожара. Но одновременно он несет ответственность: если в магазине произойдет пожар и пострадает покупатель, то владелец магазина должен будет компенсировать причиненный покупателю ущерб.

Обсуждая преимущества и недостатки различных способов контроля риска несчастного случая, необходимо также иметь в виду, что административно установленные правила техники безопасности могут быть источником взяток для коррумпированных чиновников. Иногда власти стремятся к установлению более строгих правил техники безопасности, гак что подкупить чиновника оказывается проще, чем соблюдать все эти правила. Здесь, видимо, имеет значение относительная политизация и коррумпированность судей и чиновников.

• [1] См.: Shavell S. Liability for Harm versus Regulation of Safety //Journal of Legal Studies.1984. № 2 (13).