Правовая природа Европейского Союза

Этот вопрос является едва ли не самым сложным во всем курсе европейского права. Многие юристы-международники прилагают значительные усилия, чтобы поставить точку в этом вопросе^[1]. Частично правовая природа ЕС рассматривается в рамках учебного курса «Международное право», где сложилось несколько точек зрения на правовую природу Союза: как на наднациональную международную организацию, как на наднациональную федерацию и как на наднациональное образование^[2]. Здесь следует заметить, что усиление черт надгосударственное™ (наднациональности) в деятельности международных организаций вызывает споры среди юристов-международников не только относительно природы явления, но и правомерности его существования с точки зрения государственного суверенитета и современного международного права.

ЕС — единственная на сегодняшний день международная организация с наднациональным характером правовой природы. По сути это что-то среднее между национальным и международным правопорядками. Изначально ЕС возник с элементами наднациональности и с федеративной направленностью, но все же главное — он возник на основе международного договора, который ограничил определенные элементы суверенитета подписавшего его государств.

Однако со временем происходило все более явное обособление правовой системы сообществ и Союза от международного права. Европейское право активно регулирует отношения с участием граждан и юридических лиц (частнонаправленные отношения), благодаря чему стало более похожим на национальное право. Очевидно следующее — на данном этапе правовая система ЕС обосабливается от международного права и эволюционирует в направлении национального нрава.

Таким образом, можно утверждать, что правовая природа ЕС носит двойственный (смешанный, гибридный) характер. ЕС сочетает в себе как черты классической международной организации, так и элементы внутригосударственного (федеративного) характера. В настоящий момент ЕС представляет собой международную региональную организацию интеграционного типа с элементами наднациональности.

Предлагаем выделить международно-правовую и национально-правовую составляющие европейского права.

• 1. Международно-правовые элементы.
• 1) ЕС создан на основе международных договоров, которые конституировали его. Основой европейского правопорядка является международный договор как результат согласования воль государств и его граждан;
• 2) первичными субъектами европейской права и европейской интеграции являются суверенные государства;
• 3) наиболее важные решения в рамках ЕС принимаются на основе единогласия (консенсуса), хотя этот принцип ослабевает с расширением ЕС.
• 2. Государственно-подобные элементы, представленные в форме наднациональности как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права:
• 1) наличие собственной наднациональной правовой системы, основанной на принципах верховенства и прямого действия норм нрава ЕС;
• 2) единая территория с общей границей, общим визовым режимом со свободным движением граждан ЕС;
• 3) единое гражданство и общий базовый правовой статус (Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г.);
• 4) единая валюта и единый ЕЦБ;
• 5) единая система наднациональных институтов и органов, способных порождать юридические последствия для граждан, юридических лиц и государств-членов;
• 6) общий бюджет ЕС, формирующийся из собственных источников финансирования;
• 7) ОВПБ и др.

Правовая природа Европейского Союза сквозь призму судебной практики. ЕС (ранее — Европейские сообщества), являвшийся по своей изначальной природе международной межгосударственной организацией, представляет собой в известной степени субъект особого рода — sui generis современного международного права во всем его многообразии форм и методов осуществления.

Не вызывает какого-либо сомнения то обстоятельство, что право Европейских сообществ возникло первоначально в виде международных договоров, к которым следует отнести, прежде всего, так называемые учредительные договоры ЕС, своеобразные коммунитарные «конституции». Тем не менее уже последующее развитие Сообществ, эволюция их институтов и в определенной степени трансформация коммунитарного нрава постепенно ставили все больше и больше вопросов о природе Сообществ и их нормативно-правовой системы, поскольку все больше выявлялось специфических черт, выводящих ЕС из сферы исключительно международного права. Возникли даже научные дискуссии по поводу отрицания природы Сообществ как международных межгосударственных организаций.

Дело в том, что само развитие Европейских сообществ и их нормативной системы постепенно усиливало и выделяло так называемый наднациональный элемент в их природе, что давало основание некоторым зарубежным и отечественным исследователям ставить вопрос о конституционно-правовой природе указанного явления посредством выделения федеративного либо квазифедеративпого начала в природе ЕС и его права^[3].

Государствами — учредителями ЕС были созданы эффективные правовые механизмы, которые имеют определенные аналогии с правовыми конструкциями федеративно-организованного государства. К ним относятся: приоритет права ЕС перед национальным, прямое действие норм как договорного, так и производного права Сообществ, обязательный для адресатов характер правовых актов ЕС, обязательная юрисдикция Европейского суда относительно всех субъектов коммунитарного права^[4].

Постепенно право Европейских сообществ все больше и больше наполняло прежнее международно-правовое содержание новым, прежде неизвестным началом иной правовой природы.

Примечательно в этом отношении классическое решение Суда Европейских сообществ по делу Van Gend and Loos (1963), где решался вопрос о непосредственном действии ст. 12 Римского договора 1957 г. во внутригосударственном праве и особенно о возможности конкретных физических лиц прибегать к использованию закрепляемой в этой статье нормы таким образом, чтобы это признавалось непосредственным образом в национальном государстве индивида. Необходимо отметить, что ст. 12 сама по себе была адресована непосредственно государствам-членам и была посвящена устранению таможенных пошлин между государствами — членами ЕС. В ней, в частности, говорилось о том, что «государства-члены будут воздерживаться от введения в отношении друг друга новых таможенных пошлин на импорт и экспорт или равнозначных сборов и не будут увеличивать пошлины и сборы, которые они уже применяют в их взаимной торговле».

Итак, как же поступил Суд ЕС, являющийся, как известно, первым в истории судебным органом с подобной компетенцией, организацией и процедурой, в этой непростой ситуации, имеющей, как оказалось впоследствии, выход на определение самой природы ЕС и коммунитарного права? Суд Европейских сообществ пришел к выводу о том, что «Сообщество представляет собой новый правопорядок международного нрава, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои известные права, правопорядок, субъектами права которого являются не только государства-члены, но и индивиды»^[5][6][7].

Таким образом, можно сделать вполне однозначный вывод о том, что Суд Европейских сообществ в своем решении, но вышеуказанному делу со всей очевидностью и прямотой обозначил специфику правопорядка сообществ как «нового правопорядка», хотя и интегрированного в международно-правовую систему.

Важным является решение Суда ЕС и по другому делу, также включенному в классику «судебного» права Европейских сообществ. Оно было вынесено по делу Costa /ENEL (1964). В этом решении Суда ЕС отмечалось, в частности, что «в отличие от международных договоров Договор об учреждении Европейского экономического сообщества создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал интегральной частью правовых систем государств-членов и который их суды обязаны соблюдать. Путем создания на неограниченное время Сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и, в особенности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных пределах, и создали таким образом правовой организм, который обязателен для их граждан и для них самих».

Таким образом, выводы, вытекающие из указанного решения Суда Европейских сообществ и относящиеся к определению природы права Сообществ можно, как нам представляется, обозначить следующим образом. Во-первых, вновь отмечен гак называемый «автономный» характер права Сообществ как и в прежнем решении Суда 1963 г. Во-вторых, детерминированы характерные черты, отграничивающие право Сообществ как от международного, так и от внутригосударственного права государствчленов Европейских сообществ. Иными словами, подчеркнута sui generis природа коммунитарного права.

Следует отметить тот факт, на что справедливо обращают внимание интерпретаторы коммунитарной проблематики, что подход, заложенный Судом ЕС к определению природы права Сообществ в его решении 1964 г., стал в известной мере парадигмой последующих доктринальных выводов по этой сложной проблеме, наметившей пути дальнейшего коммунитарного правопонимания. Так, например, в дальнейшем (начиная с 1964 г.) решение Суда по указанному выше делу стало восприниматься чуть ли не как догма для теоретиков и практиков европейского строительства. Кстати, это решение не утеряло своего значения и по сей день, на что указывают современные европейские правоведы (А. Эванс, П. Дж. Г. Каптейн, П. Верлорен ван Темаат, Дж. Булуа, Р.-М.Шевалье, Дж.-К. Локус, Т. Опперманн и другие).

Третьим «классическим» решением Суда Европейских сообществ в ряду его практики, имеющей непреходящее значение для определения природы права Сообществ, является решение по делу Комиссия Европейских сообществ /Итальянская республика (1976). Существенным моментом этого решения в связи с рассматриваемой нами проблемой является то, что в нем довольно четко заявлено о примате колтуиитариого права над национальным правом государств — участников ЕС, что вновь подтвердило единство подходов в выявлении и закреплении приоритетов и главных ключевых направлений в общеевропейской политико-правовой действительности. В решении, в частности, было отмечено то обстоятельство, что «государство-член не может ссылаться на задержание других государствчленов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым хотя и временное, но невыполнение их собственных обязательств». В этом решении Суда ЕС говорилось также и том, что сам по себе Римский договор 1957 г. не только породил взаимные обязательства между различными акторами права, на которые он воздействует и распространяется, но также и «создал новый правопорядок», согласно которому определяются полномочия, права и обязанности субъектов права и процедуры, необходимые для установления и устранения соответствующих нарушений права^[8][9].

Итак, в приведенных нами наиболее значительных решениях Суда ЕС, относящихся к определению правовой природы Сообществ, их правопорядка и его специфических черт, сформулированы важные выводы, которые мы должны «взять на вооружение» в целях более глубокого уяснения для себя феномена ЕС, ставшего ныне реальным фактором общемирового геополитического процесса. Важно отметить в связи с этим тот момент, что в указанных нами решениях выявлены и все противоречия, которые вызвали столь значительные дискуссии в зарубежной и отечественной международно-правовой науке по поводу природы права ЕС, в известной степени отграничив его как от «чистого» международного права, так и тем более от внутригосударственного правового порядка и правовых систем государств — участников ЕС.

Безусловно, что право ЕС в целом тесным образом связано как с международным правом, так и с национальным правом государств-членов Союза. Право ЕС испытывает колоссальное влияние обоих этих правовых комплексов, генетически связано с ними. Тем не менее, и это следует однозначно констатировать в свете реалий сегодняшнего дня, природа права ЕС и парадигма его развития ныне таковы, что все больше и больше вправе претендовать на достаточную самостоятельность и автономность в еди;

ной взаимосвязанной системе под условным названием-триадой «международное право — право ЕС — национальное право». Об этом более чем красноречиво свидетельствуют и изменения, внесенные в нормативноинституциональную систему принятием Маастрихтского договора 1992 г., а также в связи с принятием и вступлением в силу Амстердамского договора 1997 г., Ниццкого договора 2001 г. и Лиссабонского договора 2007 г.

• [1] См., например: Хобби Ю. С. Проблема определения правовой природы ЕвропейскогоСоюза // Международное публичное и частное право. 2009. № 3. С. 44; Бороздина Я. А. К вопросу о правовой природе Европейского Союза // Международное публичное и частноеправо. 2009. № 1. С. 32.
• [2] Подробнее см.: Черниченко С. В. Теория международного права: в 2 т. Т. 2: Старыеи новые теоретические проблемы. М., 1999. С. 282; Хартия Европейского Союза об основныхправах: комментарий / под ред. С. Ю. Кашкина. М. 2001. С. 4.
• [3] См.: Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права //Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 3—20; Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европейского Союза: (правовой статус) // Московский журнал международного права. 1997. № 4. С. 3—19; Костенко А. Л., Лавренова И. В. К вопросу о наднациональности и особенностях права ЕС // Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1.М., 1992. С. 41−44.
• [4] Клемин А. В. Европейский Союз и государства-участники: взаимодействие правовыхпорядков (практика ФРГ). Казань, 1996. С. 12.
• [5] См.: Топорнин Б. Н. Европейские Сообщества: право и институты (динамика развития). М.: ИГП РАН, 1992. С. 158—159; Europarecht: Texte und Falle. Wien, 1989. S. 284;
• [6] Kapteyn P.J. G., VerLoren van Themaat P. Introduction to the Law of the European Communities.
• [7] rd ed. L.; The Hague; Boston: Kluwer Law International, 1998. P. 78—80.
• [8] См.: Kapteyn P.J. G., VerLoren van Themaat P. Introduction to the Law of the EuropeanCommunities. 3r (1 ed. L.; The Hague; Boston: Kluwer Law International, 1998. P. 327, 330.
• [9] См.: Кузнецов В. И. Европейские Сообщества // Курс международного права. Т. 7. Международно-правовые формы интеграционных процессов в современном мире. М.: Наука, 1993. С. 174−182.