Особенности управления организациями общественного сектора

Общественный сектор нацелен на производство и поставку экономических благ особого рода — общественных благ. Для осуществления этой цели он должен располагать собственными ресурсами. Они могут быть представлены либо в материально-вещественной форме (как имущество, закрепленное за предприятиями и организациями общественного сектора), либо в виде незакрепленных активов (преимущественно в денежной форме), которые относятся к казне.

Управление общественным сектором призвано обеспечить его необходимыми ресурсами и рационально их использовать.

Особенность управления общественного сектора состоит в том, что он действует в зонах провалов рынка. При этом существует зона полного провала рынка, где рыночные силы полностью не действуют, — это нерыночная часть общественного сектора, а также имеется зона, где рынок и рыночные отношения частично действуют, т. е. имеется сочетание общественно-государственных и частных рыночных начал. Сосуществование двух зон провалов рынка придает специфические черты управлению каждой зоной.

В зоне полного провала рынка действует нерыночное управление деятельностью общественного сектора и его организаций. Его базой является иерархическая модель управления, предусматривающая прямое административное руководство высших звеньев управления низшими по широкому спектру сторон их деятельности, а также непосредственный контроль по вертикали власти, сверху вниз.

В отечественной экономической литературе иерархическую модель управления было принято называть административно-командной системой управления. Первоначально эта модель управления возникла и получила широкое развитие внутри первичных звеньев промышленности (фабрик, фирм и концернов). В начале XX в. представителями социалистического движения выдвигалась идея рассматривать внутрифирменную модель управления как универсальную альтернативу рынку и как всеобщий инструмент замены рыночных отношений в масштабах всего национального хозяйства. Предлагалось управление будущего социалистического хозяйства построить по принципу управления единой фабрикой. Логика введения иерархической модели управления в масштабах всего общества требовала преобразования национальной экономики в командную экономику, базирующейся не на равенстве разных форм собственности, а на господстве монополии государственной собственности. Это означало также отказ от демократических основ государственного устройства общества и придание государству военно-полицейского, диктаторского статуса, ориентацию на мобилизационную программу развития страны, на ситуацию военного лагеря и внешнего враждебного окружения, закрытости.

В истории человечества XX столетие войдет как век грандиозных социально-экономических экспериментов. Оказалось, что надежды, возлагаемые на достоинства и преимущества иерархической модели управления, в масштабе экономики и общества в целом не оправдались. Выяснилось, что тотальное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь оборачиваются значительными потерями. Мировая и отечественная практика показала, что иерархическая модель управления пригодна для управления нерыночной частью общественного сектора, а следовательно, в масштабах национальной экономики она имеет узкие границы применения.

При определенных допустимых границах иерархическая модель управления нерыночной части общественного сектора демонстрирует свои преимущества и достоинства (сокращает трансакционные издержки, использует фактор экономии от масштабов, укрепляет правовую защиту институтов рынка и способствует стабилизации в обществе). Поэтому нельзя допускать огульного отрицания этой модели управления общественным сектором. Ее отличие от внутрифирменной иерархической модели управления состоит в том, что организации и структурные подразделения общественного сектора обладают публичной властью, легитимным правом принуждения. Они находятся в сфере действия норм публичного права, правовых норм уголовного, административного и бюджетных кодексов и призваны подчиняться диктатуре закона, соблюдать принцип вертикали власти.

В нерыночной части общественного сектора автономность его организаций носит нередко формальный характер, они сильно встроены в систему публичной власти, становятся ее структурными подразделениями, полностью зависимыми от нее. Поэтому в нерыночной части общественного сектора не стоит проблема поставить его организации в один ряд с экономическими субъектами рыночных отношений, взаимоотношения которых строятся на принципах свободы выбора и добровольных началах. Организации общественного сектора обладают в рамках закона и на основе закона правом принуждения. Субъект публичной власти имеет возможность получать доступ к другим благам не в рамках обмена, а в процессе выполнения властных полномочий. Это значит, что обладание правом публичной власти создает административный ресурс, который должен учитываться при нерыночном управлении общественным сектором. Необходимо также учитывать роль бюрократии как особого социального слоя общества и бюрократической системы в позитивном смысле, в контексте теории М. Вебера.

В правовом государстве с развитой демократией широко используется такой подход нерыночного управления общественным сектором, как политический механизм общественного выбора, возможность воздействия на власть граждан, выступающих одновременно в двух ролях: как избиратели и как налогоплательщики.

В современных условиях усиливается взаимодействие и взаимосвязь общественного сектора с рынком, вследствие чего в общественном секторе возникают зоны, где институты общественного сектора в различных организационных формах сочетаются с институтами рынка. Управление этой смешанной зоной отличается от управления нерыночной частью общественного сектора. Для раскрытия особенностей управления той зоны общественного сектора, где рынок срабатывает частично и имеют место провалы рынка, используются подходы нового государственного менеджмента и концепция агентских отношений.

Существенный вклад в ее разработку внесли Дж. Ю. Стиглиц (1989) и А. Сенн (2002).

Деятельность организаций общественного сектора строится на отношениях принципала (государства) и агента (специально созданной государством организации для исполнения задания принципала) (рис. 1.4). Принципал создает административный контроль за действием агента. Это связано с тем, что принципал не может непосредственно оперативно вести наблюдение за агентом, а последний имеет возможность осуществлять действия, которые могут не соответствовать ожиданиям принципала.

Рис. 1.4. Схема агентских отношений в общественном секторе

С помощью созданной системы контроля за деятельностью агента принципал стремится не допустить или свести к минимуму отклонение между выполняемыми действиями агента и ожиданиями принципала. Деятельность агента по выполнению взятых принципалом обязательств должна быть эффективной, для этого принципал распределяет имущественные права и ответственность между агентами и устанавливает способ контроля за соответствием действий агента ожиданиям принципала. Объем прав и ответственности, порядок контроля зависит от внутреннего фактора — ожидания принципала по отношению действий агента и от внешних факторов — условий деятельности агента. К ним относится сила давления на получение, распределение и использование агентом ресурсов. Создается давление двух видов: со стороны потребителей услуг и со стороны агентов-конкурентов. Давление со стороны потребителя призвано добиться от агента предоставить услуги, соответствующие запросом потребителя. При этом используются разные приемы и способы воздействия на агента со стороны потребителя (конкурсный отбор агента, воздействие на доходы потребителя, на принципала с помощью жалоб и т. д.). Давление со стороны конкурента вынуждает агентов выполнять функции и оказывать услуги качественно и с меньшими издержками.

Отношения принципала и агента складываются неодинаково в разных зонах общественного сектора. Так, в зоне отсутствия рыночных отношений давление со стороны потребителей и конкуренция агентов минимальны, а экономическое поведение агента от них не зависит. Принципал (государство) как учредитель, собственник сильно ограничивает его в праве принятия экономических решений, он осуществляет прямой административный контроль за многими сторонами деятельности агента (за профилем деятельности, за источниками дохода, направлением расходов, за распоряжением и исполнением закрепленных за агентом имущества), за соответствием выполняемой агентом деятельностью заданий и ожидания принципала. Принципал несет субсидиарную ответственность по обязательствам агента. Финансирование содержания организации-агента осуществляется на основе сметы доходов и расходов. Сметный порядок финансирования сочетается с субсидиарной ответственностью принципала (государства) по обязательствам агента-организации, что служит гарантией того, что агент получит ассигнования, необходимые для покрытия расходов по видам и элементам. Принципал (государство) оплачивает возникающее у агента долги, если причиной их возникновения было само государство-принципал.

В зонах общественного сектора, где сочетается иерархия с рынком, где реально наблюдается сильное давление со стороны потребителя и конкуренции агентов-организаций, государство-принципал заинтересовано в предоставлении большей самостоятельности агенту-организации в привлечении дополнительных средств, в их зарабатывании, в свободном распоряжении полученными финансовыми ресурсами, а также движимой мобильной частью имущества. Но при этом агент не вправе без согласия принципала распоряжаться закрепленным за ним недвижимым имуществом. В условиях, когда агенту дана большая самостоятельность в принятии управленческих решений принципала, он только частично несет субсидиарную ответственность или полностью от нее освобождается. Агент-организация подвергается не административному, а общественному контролю. Это достигается путем создания в организации коллегиального органа, осуществляющего надзирательные функции, и установлением института представительства интересов принципала внутри самой организации-агента.

В зонах общественного сектора, где допускается еще более активное действие рынка в сочетании с иерархической моделью, значительно возрастает сила действия потребителей и конкуренции, предусматривается максимально возможная самостоятельность организации-агента.

Принципал-государство предоставляет организации-агенту право распоряжаться всеми видами имущества, которое было закреплено и передано агенту или заработано в результате деятельности. Принципал-государство не несет субсидиарной ответственности по обязательствам организации-агента, а последний несет ответственность по своим долгам всем принадлежащим ему имуществом. Контроль за деятельностью организации-агента с максимально возможной самостоятельностью в принятии управленческих организаций осуществляется с помощью неадминистративного, а общественного контроля, через институт представительства интереса принципала в самой организации агента. Сочетание разного уровня полномочий и требований к управлению в первом случае (при отсутствии рынка в зоне общественного сектора) требует создания такой адекватной организационной формы, как учреждение. Во втором случае (в зоне общественного сектора, где рынок сочетается с иерархией), где агентам-организациям предоставлена умеренная самостоятельность в принятии управленческих решений, в России применяют организационную форму в виде имеющегося автономного управления, в странах Запада (с учетом особенностей их гражданского законодательства) — публичные учреждения. В третьем случае, при максимально возможной самостоятельности организацииагента с сохранением общественного контроля внутри организации через институт предоставления интересов государства-принципала, в России возникла организационная форма, именуемая государственной корпорацией, в странах Запада — социальной корпорацией.