Особенности интеграции бюджетных систем Российской Федерации и Республики Беларусь в рамках Договора о создании Союзного государства

Современные процессы глобализации и интеграции обусловили возникновение в отношениях бывших союзных республик стремления к установлению сотрудничества с учетом реальных экономических, политических и социальных интересов.

После распада СССР выявились громадные трудности в процессе становления новых государств. Раздел мощной державы на группу государств привел к ослаблению безопасности каждого из них, спаду производства и значительному ухудшению экономических и социальных показателей.

Попытки интеграции на постсоветском пространстве в течение 1990;х гг. оказались малореалистичными, что объяснимо упрощенным подходом к проблеме сохранения целостности постсоветского пространства и некритичного переноса интеграционного опыта Европейского союза, а также влиянием глобальных и региональных экономических и политических факторов, сложностью адаптации национальных экономик к рыночным условиям. Большие социальные, экономические и культурные различия между бывшими союзными республиками, инерционность советского наследия сдерживали процессы сотрудничества и активную экономическую и политическую интеграцию новых государств.

В новых условиях усложнились связи, сложившиеся в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР. Преодоление пограничных барьеров для хозяйствующих субъектов обусловило повышение трансакционных издержек (таможенный, пограничный и санитарный контроль, расходы на конвертацию валют, страхование и т. д.). Распад некогда единого экономического пространства обернулся ограничением доступа на рынки соседей в виде ввозных пошлин, товарных квот и прямых запретов на поставки тех или иных товаров, что вылилось в длительный экономический спад для бывших союзных республик.

Изменились объем и структура экономики постсоветских стран, вследствие чего резко сократилась доля обрабатывающей промышленности и высокотехнологичных производств, увеличилась доля добывающих отраслей и отраслей, производящих продукцию низкой степени обработки. Внешняя открытость новых государств привела их к большей уязвимости от колебаний мировой конъюнктуры и политики транснациональных корпораций. На мировых рынках топливных и сырьевых товаров новые страны сегодня выступают как конкуренты, что оказывает влияние на динамику экспортных цен.

Республиканская специализация, сложившаяся в рамках хозяйственного комплекса СССР, при суверенном существовании превратилась в своего рода монополию отдельных стран на производство некоторых видов товаров и услуг, что весьма характерно для энергетики и транспортных коммуникаций и особенно магистральных трубопроводов.

Периодически вводимые ограничения для поставок на рынки друг друга отдельных товаров с целью защиты национальных производителей, создают большие риски взаимных торговых операций и влияют на государственные бюджеты стран.

Таможенно-визовый режим затрудняет легальные экономические и социальные связи. В ряде случаев новыми государствами в отношении друг друга введен визовый режим. В то же время из-за технической неоснащенности новые границы вполне прозрачны для теневых торговых операций, нелегальной миграции, наркоторговли.

Финансовая слабость новых государств негативно отразилась на социальной политике. За годы суверенного существования значительная часть населения проживает ниже уровня бедности, вследствие чего сохраняется высокий уровень безработицы, низкий уровень зарплаты, пенсий и других социальных пособий, происходит развитие различных социальных патологий, в том числе сокращение ожидаемой продолжительности жизни.

Громадные экономические, социальные и политические издержки дезинтеграции стимулировали поиск путей ее преодоления. Постсоветские государства после распада стали искать пути преодоления дезинтеграции, которая вызывала протест у населения. В 1992 г. предполагалось реинтегрировать новые государства на основе сохранения рублевой зоны, однако этот план оказался нереалистичным и был заменен на классическую концепцию построения экономического союза с последовательным прохождением этапов межгосударственной ассоциации свободной торговли (зоны свободной торговли), таможенного союза, общего рынка товаров и услуг, капиталов и рабочей силы, создание валютного (денежного) союза.

Попытки интеграции новых государств СНГ не дали желаемых результатов, что привело к переориентации внешнеэкономических связей большинства государств на страны «дальнего зарубежья». Только Беларусь и Молдова в импорте и экспорте сохранили свою преимущественную ориентацию на рынки бывших союзных республик СССР, прежде всего России.

Однако создание СНГ сыграло роль важного психологического амортизатора для населения и возможностей привычного общения.

Неудовлетворенность деятельностью СНГ и стремление усилить региональное сотрудничество для целей экономического развития на многосторонней основе выразилось в попытках создания новых межгосударственных объединений вне рамок СНГ. Идеологическую платформу новых региональных проектов составила концепция разноскоростной интеграции, поскольку не все страны по разным политическим и экономическим причинам готовы одновременно двигаться по пути углубления сотрудничества. Поэтому группа стран, готовая перейти к более продвинутым стадиям интеграции, может не ждать остальных, которые по мере готовности могут присоединиться к странам авангардной группы.

Попытки создания новых региональных группировок были обусловлены совокупным действием как экономических, так и политических факторов. В результате экономических реформ носителями интеграционной мотивации в сфере экономики все сильнее выступают крупные корпорации и банки, при том, что в политической сфере незыблемой остается роль государств как суверенных образований.

На пространстве СНГ сложилось несколько экономических объединений новых государств: Союзное государство России и Беларуси; Евразийский экономический союз (ЕАЭС), в который входят Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Киргизия, Российская Федерация. Они весьма сильно различаются не только по уровню сотрудничества, но и по своему экономическому потенциалу.

Во внешнеэкономическом плане важным фактором, стимулирующим сотрудничество, выступает членство в ВТО или стремление к нему. Соглашение с ВТО фиксирует определенный уровень тарифных ставок в торговле с членами организации и уровень открытости для них отдельных секторов национальной экономики. Поэтому обязательства перед ВТО создают серьезные ограничения для проведения новыми странами скоординированной таможенной и макроэкономической политики. Поскольку членство в ВТО для большинства стран является жизненно важным, постольку доля торговли с третьими странами устойчиво возрастает.

Изменение экономических и политических условий сотрудничества потребовало осуществления инициативы по созданию единого экономического пространства и зоны свободной торговли, с которой 23 февраля 2003 г. выступили Беларусь, Казахстан, Россия и Украина. На эти страны приходилось более 90% совокупного ВВП стран СНГ. Страны-учредители среди всех других группировок на постсоветском пространстве характеризуются наименьшими различиями по уровню социально-экономического развития. Для Беларуси, Казахстана и России характерны широкие приграничные и межрегиональные связи.

Соглашение о создании Единого экономического пространства предполагает создание условий для свободного трансграничного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Странами-участницами должна также проводиться согласованная внешнеторговая, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика в пределах необходимых для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономического равновесия. Документ предусматривает общность принципов регулирования деятельности естественных монополий, обеспечение равного доступа к национальным коммуникациям и унификацию тарифов.

Подписанное соглашение представляет собой своего рода «протокол о намерениях». Его важной особенностью является то, что два государства участвуют в формировании единого экономического пространства в рамках Союзного государства России и Беларуси и Евразийского экономического союза.

Интеграция бюджетных систем России и Беларуси требует решения нескольких взаимосвязанных задач.

Во-первых, обеспечение сопоставимости бюджетных систем, которая означает, что существуют единые основания для выявления общих и особенных черт национальных бюджетных систем.

Для этого необходимо создать посредством структурирования нескольких крупных блоков бюджетной системы:

• • бюджетного устройства, включая нормативно-правовую базу;
• • политики в сфере формирования доходной части бюджетов, включая налоговые и неналоговые формы доходов;
• • политики в сфере государственных расходов;
• • политики в области межбюджетных отношений;
• • долговой политики;
• • характеристик бюджетного процесса;
• • оценочных показателей, используемых для характеристики национальной бюджетной системы.

Во-вторых, следует использовать наиболее эффективный подход с точки зрения соотношения издержек и выгод, получаемых заинтересованными сторонами, т. е. оценить альтернативные структуры как в сфере бюджетного устройства, так и в сфере налогообложения, расходования государственных средств и т. д.

В-третьих, определить желательную степень интеграции бюджетного пространства.

Способы адаптации должны обладать достаточной степенью гибкости, с тем чтобы, не нарушая выбранных ориентиров развития бюджетных систем стран, которые достаточно далеко продвинулись в решении вопроса построения (модернизации) бюджетных систем, ориентированных на функции государства в рыночной экономике, позволяли бы установить рамки и возможности развития остальных бюджетных систем. Позитивный анализ возможностей и ограничений интеграции бюджетного пространства должен в обязательном порядке учитывать не только особенности политического устройства (формальные признаки), но и реально существующий политический режим.

И наконец, обосновать практические аспекты интеграции бюджетного пространства в практическом плане, рассматривая интеграцию как унификацию либо как гармонизацию бюджетных систем или их отдельных компонентов.

зоо Наполнение интеграции бюджетного пространства как реального процесса во многом будет зависеть от: а) выявления инвариантных к уровню экономического развития и характеристикам политического устройства свойств бюджетной системы; б) идентификации возможностей корректировки траектории экономического развития или отдельных элементов политического устройства.

Перспективы интеграции бюджетного пространства двух стран зависят от реализации принципов бюджетного федерализма, который позволяет связать в единую объясняющую конструкцию стимулы экономических агентов, участвующих как в хозяйственной деятельности, так и в ее регулировании, а также от принципа автономности бюджетов. В этом случае теоретически можно было бы наблюдать интеграцию бюджетного пространства на основе функционирования обратной связи. Установление налогового режима (включая налоговое администрирование) и режима расходования бюджетных средств влияет на условия ведения предпринимательской деятельности (в том числе на условия конкуренции).

Поскольку бюджетные системы двух стран состоят не менее чем из двух уровней, то теоретически возможна конкуренция за налогоплательщиков между отдельными частями бюджетной системы. В этой связи большое значение имеет снижение барьеров входа на региональные рынки, также как и барьеров выхода.

Таким образом, перспективным направлением интеграции бюджетных систем является интеграция, основанная на унификации работающих (действенных) принципов, процедур построения бюджетных систем, т. е. нужны согласованные изменения в институциональной составляющей национальных бюджетных систем, включая не только нормативно-правовую базу, но и подходы, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в данной базе предписаний.