Основные направления государственной антикризисной политики и инструменты ее реализации

Государственное антикризисное управление — это часть общей системы государственного управления, включающая прогнозирование и своевременную диагностику кризисных ситуаций, анализ причин их возникновения, определение первоочередных мер по сдерживанию кризисных явлений, а также разработку комплексной программы, но выходу из кризисной ситуации и восстановлению устойчивого экономического роста. Эффективность антикризисного управления зависит от реализации комплексного системного научного подхода.

В периоды экономических кризисов основная нагрузка и ответственность по обеспечению экономической безопасности страны ложится на органы государственного управления, так как государственные антикризисные меры лежат в основе выживания и выхода из кризиса как предприятий, так и домохозяйств. Государственная антикризисная политика направлена на их защиту и предотвращение банкротств и снижения уровня и качества жизни населения, на поддержание потребительского и инвестиционного спроса, на устранение административных барьеров для предпринимательства.

В периоды кризисов роль государства в управлении экономикой и социальными процессами значительно возрастает. Государство выполняет роль организатора и координатора правовых, финансовых, организационных, управленческих мероприятий, проводимых на всех уровнях, особенно на микроуровне. Государство берет на себя значительную часть расходов по антикризисным мерам, расширяет государственный сектор экономики для выполнения стратегических и социально значимых функций.

Прогнозирование развития внешних и внутренних факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства, ранняя диагностика кризиса, разработка методов, специальных программ и мер по его смягчению и преодолению, системная подготовка кадров для сферы антикризисного управления способны эффективно противостоять кризисным явлениям.

Принципы государственного антикризисного управления:

• • научная обоснованность антикризисных мер;
• • правовое обеспечение антикризисного управления;
• • поддержка финансовой системы;
• • оказание помощи крупнейшим структурообразующим предприятиям;
• • приоритетность социальной защиты населения;
• • предотвращение массовых высвобождений;
• • поддержка малого бизнеса и расширение самозанятости населения.

При разработке и реализации антикризисных мероприятий необходимо осуществлять комплексный поход в управлении. Для этого необходимо выстроить систему мер, влияющих на все аспекты социально-экономического развития территорий. В зависимости от глубины, скорости распространения кризисных явлений, возможностей государства мобилизовать ресурсы для борьбы с кризисом выделяются приоритетные направления деятельности. В каждом конкретном случае и для каждого государства они должны разрабатываться индивидуально, но, тем не менее, можно провести обобщение методов и инструментов, применяемых органами государственного управления разных стран.

К наиболее важным направлениям антикризисной политики государства относятся следующие.

1. Разработка правовой базы антикризисного управления. Государство разрабатывает правовую базу и методики антикризисного регулирования. Правовое обеспечение отражено в гражданском законодательстве, в бюджетном и налоговом законодательстве, в законах, регулирующих деятельность акционерных обществ, в законодательстве о конкуренции и малом предпринимательстве, о банкротстве, о страховании, в арбитражном и уголовном законодательстве.

В каждой сфере правовое регулирование поведения субъектов и объектов рыночной системы имеет свою специфику. Например, правовое регулирование в условиях кризиса в первую очередь проявляется во внесении изменений в Бюджетный кодекс и связанные с ним законодательные акты, так как именно в нем устанавливается порядок принятия и изменения государственного бюджета. В кризис требуются юридические основания для введения новых ставок налогов, смягчающих налоговое давление на предпринимательство, закрепляются новые формы и методы государственной поддержки. В США был принят специальный закон «Американский акт восстановления и реинвестиций», включающий мероприятия на 787 млрд долл.

• 2. Разработка механизмов финансовой стабилизации. К наиболее оперативным и эффективным мерам стимулирования экономической политике в условиях кризиса являются меры денежно-кредитной политики. Она нацелена на нормализацию ситуации в банковской сфере и обеспечение широкого доступа предприятий к кредитованию на приемлемых условиях. Способствует восстановлению инвестиционных процессов в экономике, делает кредиты более доступными для реального сектора экономики, снижению ставки рефинансирования, регулирование норм обязательных резервов, операций на открытом рынке. В целях защиты населения и предприятий в кризис, по мере необходимости, вносятся поправки в нормативно-правовые документы о банковской деятельности, которые не позволяют банкам включать в кредитный договор положения об изменении в одностороннем порядке срока действия договора, величины процентной ставки, порядка определения ставки, величины комиссионного вознаграждения, вводить новые комиссии и требовать досрочного погашения кредита в условиях кризиса и дорожания денежных ресурсов. Но устанавливать плавающие ставки банкам разрешается. Плавающие ставки обычно применяются для долгосрочных ссуд, таких как ипотечные кредиты, которые выдаются на десятки лет и привязаны обычно к какому-нибудь финансовому индикатору, например к ставке рефинансирования.
• 3. Бюджетно-налоговое регулирование. Во время кризиса возникает необходимость пересмотреть бюджет в условиях падения государственных доходов, обеспечить бюджетное финансирование антикризисных программ, уточнить размеры и ограничения бюджетного дефицита, обеспечить право на расширение возможностей для оказания поддержки предприятий и муниципальных образований, на изменение порядка администрирования таможенных платежей, на расширение состава источников финансирования дефицита бюджета и т. д. Подлежит пересмотру и политика государственных расходов, введение режима жесткой экономии, так как чрезмерные расходы могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности. В период кризиса повышается значимость деятельности правительства, направленной на повышение эффективности использования бюджетных средств. Бюджетная политика изменяется в зависимости от глубины и продолжительности кризиса. Изменяются и другие фискальные рычаги: государственные расходы, трансферты, государственные закупки и государственные займы.

Налоговая политика в рамках антикризисного управления нацелена на обеспечение жизнеспособности субъектов предпринимательства как налогоплательщиков и источников рабочих мест в условиях наносимого кризисом ущерба, на осуществление посильной поддержки хозяйствующим субъектам путем качественного улучшения налогового администрирования, на стимулирование позитивных структурных изменений в экономике путем последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки. Стимулирующая налоговая политика проявляется в основном в снижении налоговых ставок и во введении налоговых льгот. Она ведет к росту совокупного спроса, увеличению предложения труда, снижению затрат предприятий на рабочую силу, увеличению инвестиционного спроса. Однако снижение налогов имеет и негативные последствия, такие как увеличение бюджетного дефицита, который должен быть профинансирован за счет наращивания государственного долга. Это, в свою очередь, может привести к росту процентных ставок.

Важнейшее направление бюджетных расходов в кризис — государственное инвестирование создания и обновления объектов инфраструктуры. Сюда входят ремонт и строительство дорог и жилья, обустройство школ и т. п. Наиболее актуальными потребностями инфраструктуры для бизнеса являются строительство дорог и производство электроэнергии. Предполагается, что государственное участие в этой сфере обеспечит спрос на продукцию, а населению — рабочие места, что и подтолкнет экономику к выходу из кризиса. Наличие и качественный уровень развития инфраструктуры будут способствовать поддержке и развитию бизнеса и в перспективе повлияют на решения о его территориальном расширении.

Такого пути придерживаются США, Великобритания, Китай и многие другие страны. Россия тоже с начала кризиса придерживалась этого приоритета, стремясь улучшить экономическую ситуацию путем разнообразных вливаний в инфраструктуру. Однако впоследствии было заявлено, что инфраструктурные инвестиционные проекты не оправдали ожиданий и правительство переориентируется на стимулирование потребительского спроса. Актуально также развитие частно-государственного предпринимательства в строительстве инфраструктурных объектов.

В антикризисном управлении важное место занимает выбор курсовой политики. Поддержание курса национальной валюты может сопровождаться снижением объема денежной массы и резервов, проведением значительных интервенций на валютном рынке. В ожидании девальвации в условиях кризиса спрос на иностранную валюту возрастает.

4. Поддержка реального сектора экономики.

Государство разрабатывает целый комплекс мер, нацеленных на расширение доступа предприятий к финансовым ресурсам через прямое кредитование государственными банками, стимулирование частного кредитования с помощью субсидирования процентных ставок по кредитам, предоставление государственных гарантий, создание условий для выпуска акций и облигаций для последующего их выкупа уполномоченными организациями. Реальный сектор экономики очень чувствителен к налоговому регулированию, и снижение налогового давления в виде снижения ставок налогов и таможенных пошлин, предоставления налоговых вычетов, ограничения роста тарифов на услуги естественных монополий являются эффективными антикризисными мерами. Государство осуществляет закупки отдельных видов продукции, субсидирует товары и услуги за счет бюджетных ресурсов. Значительное место в системе мер занимает кредитная поддержка регионов и предоставление государственных гарантий системообразующим предприятиям. Как поддержку реального сектора можно рассматривать и стимулирование внутреннего спроса.

Поддержка бизнеса — одна из самых значительных статей расходов в экономически развитых странах. В США в кризис в 2009 г. выделили 1 трлн долл, на кредитование потребителей и представителей малого бизнеса. В частности, во Франции на эти цели направлено 11 млрд евро, причем 1,3 млрд евро на малый бизнес. Британские предприятия получили 2,5 тыс. фунтов (2,8 тыс. евро) за новых сотрудников, которые нигде не работали больше полугода. А государственный Банк развития Японии скупал акции компаний, испытывающих нехватку ликвидности. В случае их банкротства государство гарантировало инвестиции. Вероятнее всего, этот план направлен на поддержку среднего и малого бизнеса, в котором занято 70% рабочей силы страны.

Российские власти также определили финансовую поддержку реального сектора экономики в условиях кризиса как одну из приоритетных задач. В 2009 г. на программу поддержки предпринимательства выделено 10,5 млрд руб., а программа Внешэкономбанка по кредитованию малого и среднего бизнеса увеличена с 9 млрд до 30 млрд руб. Это равнозначно созданию в России 300—400 тыс. новых рабочих мест. «Если сейчас господдержка оказывается примерно каждому шестидесятому представителю малого бизнеса, ее следует увеличить почти в 10 раз, чтобы такую помощь получал каждый седьмой», — считают в Минэкономразвития России.

Однако, поддержка во время кризиса реального сектора экономики и особенно крупных системообразующих предприятий должна сочетаться с ужесточением государственного контроля над отраслями и производствами, использующими бюджетную финансирование, вплоть до государственного прямого администрирования в производстве и распределении продукции, нужен контроль за целесообразностью и эффективностью использования бюджетных средств. Характерен пример, имевший место в США, когда компания AIG получила от правительства поддержку в 200 млрд долл, и выплатила своим сотрудникам 165 млн долл, в виде бонусов, что вызвало гнев общественности. Тогда был введен 100%-ный налог на бонусы, чтобы вернуть государству деньги налогоплательщиков. Эго еще раз говорит о необходимости контролировать использование средств поддержки предприятий и разрабатывать меры, не допускающие их нецелевое и неэффективное использование.

Реальный сектор поддерживается в кризис дополнительной амортизацией, например в США компаниям разрешено единовременно списывать до 50% амортизируемого оборудования.

Государственная поддержка малого предпринимательства создает дополнительные возможности для сохранения объемов производства на определенном уровне, поддержания занятости, создания новых рабочих мест. В рамках антикризисных мер создаются гарантийные фонды кредитования, предоставляются дополнительные льготы в налогообложении, снижаются административные барьеры, упрощаются процедуры лицензирования и контроля малых предприятий.

Учитывая невысокий уровень менеджмента на многих российских предприятиях и отсутствие у них возможностей для подготовки специалистов по антикризисному управлению, органы государственного управления оказывают содействие развитию консультационных услуг в рамках развития инфраструктуры бизнеса. Эти услуги должны быть доступны и для средних и малых предприятий.

5. Совершенствование организационных структур государственного управления.

При необходимости на федеральном и региональном уровнях управления создаются специальные организационные структуры — антикризисные комитеты, консультационные советы, для работы в которых привлекаются эксперты, главы территориальных образований, руководители структурообразующих предприятий, представители общественности и социальных учреждений. В рамках таких структур более эффективно осуществляются обмен опытом, координация деятельности, достигаются компромиссы, а органы государственного управления могут не только оказывать поддержку предприятиям, но и направлять их деятельность с учетом интересов населения территории. Продолжительность функционирования этих структур зависит от поставленных целей и задач, и по мере их выполнения структуры могут быть распущены или трансформированы в зависимости от новых приоритетов деятельности.

Организационные мероприятия проводятся и в отдельных направлениях, например организация работы консультационных пунктов, «горячих линий» и предувольнительных консультаций для работников организаций.

Антикризисные специализированные органы государственного управления разрабатывают предложения по внесению изменений в нормативноправовые акты и разрабатывают методики антикризисного регулирования, проводят мониторинг состояния экономики, отдельных отраслей и комплексов по специально разработанной системе показателей. Большое значение имеет создание единой информационной базы как основы разработки антикризисных программ и мероприятий.

6. Снижение напряженности на рынке труда. Для того чтобы сдержать рост безработицы во время кризиса, разрабатываются целевые программы содействия занятости населения. В них основной акцент делается на переподготовку безработных, поддержку активных форм поиска работы и создание временных рабочих мест для студентов. Организация опережающего профессионального обучения позволяет сократить сроки поиска новой работы для высвобождающихся работников. Содействуют занятости и меры по поддержке малого предпринимательства, организация общественных работ. Повышение мобильности рабочей силы может достигаться за счет создания единой информационной базы вакантных рабочих мест, развития аренды дешевого муниципального жилья, адресной поддержки граждан при переезде на новое место работы и жительства.

Особую важность приобретает мониторинг ситуации на рынке труда, в период кризиса он проводится еженедельно по территориям страны, данные собираются, обобщаются, и они служат основой для оперативного управления в период кризиса.

Принимаются активные меры по регулированию миграций рабочей силы. Проводится сокращение объема квот на привлечение иностранных рабочих, создаются условия для осуществления внутренних миграций в целях рационального использования высвобождаемых трудовых ресурсов. Например, в России создан федеральный сайт, который содержит информацию о вакансиях в регионах страны, принято решение о создании фонда дешевого муниципального жилья в аренду для усиления мобильности рабочей силы.

7. Социальная защита населения. Кризис особенно остро проявляется в снижении уровня и качества жизни населения. Падение доходов населения в связи с увеличением числа безработных, «замораживание» заработных плат работникам бюджетной сферы в целях экономии бюджетных расходов, увеличение налоговой нагрузки на работающих, рост цен на товары первой необходимости, сокращение объемов финансирования социальной инфраструктуры — меры, крайне непопулярные у населения. Они могут спровоцировать социальные конфликты, забастовки, демонстрации, дестабилизировать общественно-политическую ситуацию в стране. К таким мерам государственные органы управления прибегают в крайних случаях. В целом же антикризисные меры имеют ярко выраженную социальную направленность.

В рамках антикризисных программ осуществляются увеличение выплат по пособиям по безработице, индексирование пенсий и социальных пособий, выплачиваются субсидии гражданам за счет бюджетных ресурсов, выделяются средства для организации самозанятости населения.

Чрезвычайно важны социальные функции государства в антикризисном регулировании, такие как защита высвобождающихся работников, создание новых рабочих мест, выплата социальных пособий, организация переподготовки и общественных работ, развитие самозанятости и др. Здесь государство решает одновременно две задачи — социальной защиты населения в условиях кризиса и сохранения платежеспособного спроса на территории, что чрезвычайно важно для предпринимательства.

В рамках социальной поддержки используются налоговые вычеты, как, например, в США — 400 долл, на человека и 800 долл, на семью, но они не распространяются на богатых, в основном такие меры нацелены на нижний уровень среднего класса. Налоговый вычет распространяется на покупку автомобиля, жилья, если оно покупается впервые, на получение образования и т. д.

8. Поддержка внутреннего спроса — важное направление государственной антикризисной политики. Внутренний спрос снижается в связи с падением доходов населения и корпоративного сектора. Это ограничивает возможности экономического роста, снижает стимулы для деятельности предпринимательства в стране. Государство в первую очередь поддерживает спрос на продукцию наиболее падающих отраслей (например, автомобилестроения), отраслей, имеющих мультипликативный эффект (таких как жилищное строительство), повышает государственные закупки (особенно в сфере обороны и развития инфраструктуры), увеличивает заработную плату работникам бюджетной сферы, пенсии и социальные пособия.

Антикризисные государственные меры в разных странах имеют много общего. К числу единых для всех стран направлений деятельности государства можно отнести социальную поддержку населения; восстановление банковской и финансовой систем; поддержку реального сектора экономики — крупных структурообразующих компаний и малого предпринимательства.

Но в целом, антикризисные программы разных стран складываются под влиянием таких факторов, как уровень развития и структура национальной экономики, ориентация экономики на внешнеэкономическую деятельность, состояние государственного бюджета, наличия государственных резервов, настойчивости банкирского лобби и политических взглядов руководства страны и др.

По масштабам антикризисных программ, но данным Международного валютного фонда, особенно выделяются США и Китай, они входят в «пятерку» стран с наибольшим размером антикризисных пакетов, направленных на стимулирование экономики, которые уже в 2009 г. достигли 2% ВВП. Саудовская Аравия направила на эти цели 3,5%, крупными вливаниями характеризуется и Россия — 1,7% ВВП.

Российский опыт антикризисного регулирования показал, что можно эффективно использовать как плюсы, так и минусы в управлении экономикой. С одной стороны, высокая зависимость от спроса на энергоносители на мировом рынке, от цен на нефть усугубляет положение, но ведь именно нефтяные доходы позволили создать резервные фонды, которые дали возможность принять столь широкомасштабные меры по поддержке экономики в кризис. И при выходе из кризиса на мировом рынке в первую очередь повышаются цены на энергоносители, что и позволяет России за счет изменения цен на нефть восстанавливаться. С одной стороны, низкая конкурентоспособность российской экономики — безусловно негативный фактор, но в кризис ориентация российских слабоконкурентных на мировом рынке производств на собственный внутренний рынок позволила избежать более глубокого спада. Провести диверсификацию экономики России, структурную перестройку, перейти к инновационному пути развития пока не удается. Все это на фоне таких неблагоприятных и распространенных во всех странах явлений, как падение производства и уровня жизни, рост безработицы, усугубляет ситуацию.

Отличия российских и зарубежных антикризисных мер также связаны с тем, что в России финансовый сектор слабо развит, и средств на выкз’п плохих активов требуется значительно меньше, однако слабость развивающейся экономики отражается в более глубоком спаде в промышленном секторе. Поддержка убыточных предприятий правительствами в некоторых странах, таких как Германия и Франция, считается нецелесообразной, а в России правительство вынуждено поддерживать и такие предприятия, для того чтобы избежать массовой безработицы и социальных катаклизмов.

Безусловный приоритет в осуществлении антикризисных мер отдается выполнению социальных обязательств перед населением и развитию человеческого потенциала. Он выражается в проведении мер по обеспечению социальной защиты населения, таких как увеличение пенсий и социальных пособий, заработной платы в бюджетной сфере, рост ассигнований на здравоохранение, образование, софинансирование жилищных программ. Такие меры обеспечивают не только социальную защищенность населения, но и сохраняют потребительский платежеспособный спрос в условиях кризиса, сохраняют стимулы для предпринимательской деятельности и смягчают падение производства.

Особенно подчеркивается значимость увеличения пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума, так как пенсионеры, в основном относящиеся к самой бедной группе населения, не делают сбережений, а тратят все, и в основном — на дешевую отечественную продукцию, г. е. увеличивают товарооборот и поддерживают отечественного производителя. Разрешено использование материнского капитала на улучшение жилищных условий и погашение банковских кредитов, хотя раньше было условие использовать его не раньше, чем ребенок достигнет трехлетнего возраста. Поддержка федеральным правительством региональных бюджетов тоже в основном направлена на выполнение социальных обязательств перед населением.

Государство разрабатывает и субсидирует правительственные программы по стабилизации ситуации на рынке труда. Меры, включенные в программу, в первую очередь направлены на создание новых рабочих мест в организациях малого и среднего бизнеса. Чтобы сдержать рост безработицы, разрабатываются программы содействия занятости населения. В них основной акцент делается на переподготовку безработных, поддержку активных форм поиска работы и создание временных рабочих мест для студентов, организацию общественных работ, на проведение ярмарок вакансий. Практика профориентации включает специальные консультации по технологии трудоустройства, тренинги навыков самонрезентации, оказание психологической поддержки безработным.

В рамках антикризисной налоговой политики в России был изменен порядок уплаты налога на добавленную стоимость, проведено снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20%, была предоставлена возможность платить налог на прибыль на основе фактической прибыли до окончания года. Ставка налога на добавленную стоимость изменена не была, но плательщики получили право вычета НДС с авансов и были отменены обязанности по перечислению НДС в денежной форме по неденежным способам расчетов, отмене НДС по ввозу импортного технологического оборудования, не имеющего отечественных аналогов. По налогу на добычу полезных ископаемых также произошли изменения с целью снизить налоговое давление на нефтедобычу: повышен необлагаемый минимум при расчете НДПИ с 9 до 15 долл., предоставлены налоговые каникулы для регионов со сложными природными условиями. В малом бизнесе по упрощенной системе налогообложения регионы получили право дифференцировать ставку на 5—15%.

Не меньшее значение имеют сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста. Государство поддерживает системообразующие предприятия и производства, имеющие потенциал выживания, способные выпускать конкурентоспособную продукцию, но также имеющие определенные трудности в кредитовании и в привлечении инвестиций. Особо выделяются сферы, имеющие мультипликативное значение, способствующие поддержке большого количества сопряженных производств, такие как жилищное строительство и оборонно-промышленный комплекс.

Для поддержки реального сектора экономики широко используются сокращение налога на прибыль до 20%, амортизационные льготы. Однако следует отметить, что поддержка бизнеса в основном направлена на крупные предприятия и малый бизнес в лице микропредприятий. Имеются различия и по отраслевой направленности. В первую очередь поддерживаются нефтегазовый комплекс, автомобилестроение, оборонно-промышленный комплекс и АПК, жилищное строительство и железнодорожный транспорт.

Для поддержки такой значимой отрасли, как автомобилестроение, используются не только бюджетные ассигнования, но и субсидирование 2/3 ставки рефинансирования по потребительским кредитам на покупку автомобилей. Такая мощная поддержка объясняется тем, что эта отрасль обеспечивает до 1 млн занятых в производстве и обслуживании автомобилей и до 4 млн человек в сопряженных сферах: металлургии, химии, электронной, легкой промышленности и др. В целом же химическая, легкая и пищевая промышленности, лесопромышленный комплекс, производство стройматериалов поддержаны слабо. Инновационная направленность развития в рамках структурной политики государства в кризис снизилась.

Государство приняло меры по защите отечественных производителей изменив таможенные ввозные пошлины, детализировав товарную номенклатуру в рамках таможенного регулирования в соответствии с интересами крупных предприятий. Повышение таможенных пошлин коснулось не только подержанных автомобилей, автобусов, техники для лесопромышленного комплекса, продукции черной металлургии, труб, но и мяса, молочных продуктов. Снижены таможенные пошлины на каучук и сырье для черной металлургии.

В интересах государственной денежно-кредитной политики остается снижение инфляции. При сохранении антиинфляционной направленности денежно-кредитной политики действия Банка России в краткосрочном периоде в значительной степени будут связаны с минимизацией негативного влияния мирового финансово-экономического кризиса на российскую экономику и банковский сектор.

Мировой опыт, накопленный в сфере государственного антикризисного регулирования, очень полезен для заимствования. И такой практикой является использование комплексного системного подхода в борьбе с кризисом. Многие страны склоняются к французской модели регулирования экономики, характеризующейся значимой долей государства в управлении, высокими социальными гарантиями, довольно жесткими стандартами кредитования, стремлением не допускать дисбаланса между финансовыми и реальными активами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что системный подход, реализуемый в мировой практике, нужно шире использовать в России, но с учетом специфики страны и конкретной ситуации, без автоматического копирования и подражательства.