Земская модель самоуправления

Следующим этапом реформ местного самоуправления была реформа 1861 г.

По положению 1861 г. волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.н. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода нс имели законной силы.

В целях контроля крестьянского самоуправления Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях были учреждены должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должности мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, отвечающие определенным имущественным условиям. Мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Основным препятствием было сохранение сословного принципа формирования местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жестким контролем со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом реформы стало массовое недовольство крестьян своим положением, что привело к всплеску политической и общественной активности, открытой борьбе на всех уровнях государственной власти, включая правительство и императорский двор.

В результате Александр II был вынужден в 1864 г. утвердить компромиссное Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое к 1867 г. было распространено на 34 губернии европейской России.

Именно с этого момента происходит становление земской модели местного самоуправления.

Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т. п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления были изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

Вновь формируемая система земских учреждений включала:

• • земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;
• • земские собрания;
• • земские управы.

Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний. Земское собрание заседало не менее одного раза в год. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания самостоятельно решали следующие вопросы:

• • раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
• • составление предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское собрание;
• • разрешение на открытие торгов и базаров;
• • предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
• • отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
• • местные распоряжения и надзор, но указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;
• • представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях и др.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относились:

• • разделение на уездные и губернские земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
• • решения об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
• • решения об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
• • представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
• • раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или распоряжению правительства;
• • рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
• • дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
• • рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 г. не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. К возможным, но не всегда обязательным, занятиям земств по положению относились:

• • заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, зем с к и м и бл, а готвор ител ъ н ы м и за веден и я м и;
• • попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
• • управление взаимным земским страхованием имущества;
• • участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
• • раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
• • взимание и расходование местных сборов.

Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

• • устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;
• • наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;
• • содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;
• • содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;
• • содержание местных по крестьянским делам учреждений;
• • содержание статистических комитетов.

Участие земств в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.с. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права.

Однако даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений, закон 1864 г. значительно ограничил возможности исполнительной власти земств. Так, для взыскания принадлежавших земству сборов было необходимо обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

Земства распоряжались весьма незначительными средствами. Основным источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников приходилось прибегать к повышению налогов, однако в этой сфере компетенция земств была также ограничена.

Земские управы являлись исполнительными органами земств. Их состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

• • составление губернских смет, раскладок и отчетов;
• • подготовку нужных собранию сведений и заключений;
• • надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
• • представление в суде интересов земства, но имущественным делам;
• • распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

Важным принципом деятельности управ предусматривался публичный контроль. По Положению 1864 г. все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий должны были печататься для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях».

Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В результате местное население в значительной степени утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений, что оказывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли даже ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Реформа не создала низшего звена самоуправления, которое могло бы дополнить систему земских учреждений, — волостного земства. Отсутствие достаточных материальных средств, которые формировались за счет обложения местного населения, и отсутствие остро необходимого собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Несмотря на эти недостатки, земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения. В целом органам городского самоуправления была предоставлена довольно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

Результаты реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской местности. В ходе реформы 1870 г. была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены городской думе. Исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнительном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но в зависимости от ранга города утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. Обычно городской голова занимал руководящее место не только в управе, но одновременно являлся также председателем думы.

Отражением растущей активности земств в 1910—1915 гг. стал ежегодный рост их расходов на 15—17%. Структура расходов приведена в табл. 13.1.

Расходы земств в 1910—1915 гг.

Таблица 13.1

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты:

• • функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
• • существование земской системы только на двух административных уровнях — уездном и губернском;
• • наличие у земских органов значительных полномочий;
• • наличие у земств прочной финансово-экономической базы;
• • четкая правовая регламентация земской системы; и т. д.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени.

1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти — двоевластие Советов и Временного правительства, комиссарами которого были в основном земские деятели. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земское и городское управления соответствовали всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.