Внешнеполитическая деятельность государства

Внешнеполитические действия — это действия, направленные на иных субъектов международных отношений с целью реализации национальных интересов государства.

Классификация внешнеполитических действий (табл. 11.1) проводится:

• 1) по средствам;
• 2) степени соответствия нормам международного и инонационального законодательства;
• 3) субъектам.

Таблица 11.1

Классификация внешнеполитических действий

Внешнеполитические действия различаются, как уже отмечалось, и по субъектам. Они могут осуществляться государствами и (или) негосударственными акторами.

Когда речь идет о внешней политике, которую иногда называют еще зарубежной, то имеется в виду деятельность государства за пределами своих национальных границ. При этом государство может выступать и как территориально организованное и политически независимое общество, и как политический институт — система органов и учреждений. Не всякие государственные органы или должностные лица уполномочены осуществлять внешнеполитические действия.

Субъектом внешней политики является лишь государство как политический институт. Связано это с тем, что государство — единственный общенациональный политический институт, уполномоченный осуществлять внешнюю политику, только оно наделено правом официально представлять все общество во внешних сношениях, участвовать от его имени в отношениях с другими государствами и международными организациями, заключать договоры, объявлять войну и т. д.

Кроме государства и других национальных политических институтов, участниками политики выступают также различные транснациональные организации. Для обозначения многообразной деятельности всех субъектов — государственных и негосударственных —применяется термин «международная политика», тогда как термин «внешняя политика» обычно обозначает только зарубежную деятельность государства.

Другими словами, международная политика (или мировая политика) — это вся совокупность действий политических субъектов в отношении государств и на субгосударственном уровне.

Внешняя политика в научной литературе обычно определяется через деятельность государства. «Внешняя политика — деятельность государства на международной арене, которая регулирует отношения с другими субъектами внешнеполитической деятельности: зарубежными государствами, партиями и другими общественными организациями, всемирными и региональными международными организациями»^[1].

Отмеченное различие внешней и международной политики дает возможность, в частности, разграничить внешнеполитическую деятельность государства как выражение общенациональных интересов и действия отдельных национальных субъектов политики, например партий или средств массовой информации, на международной арене, которые могут противоречить общенациональным интересам и уже, но этой причине не считаются составными внешней политики государства. Чаще всего такие противоречия между внешней политикой государства и отдельными действиями проявляются в сфере экономической политики, негосударственные субъекты которой, например биржи, банки, корпорации, могут действовать вопреки общенациональным интересам, следовательно, и внешней политике государства. Таким образом, внешняя политика — это заграничная деятельность государства.

В определении специфики внешней политики важное значение имеет выяснение ее соотношения с внутренней политикой. Существует несколько вариантов решения этой проблемы.

Первый связан с теорией завоевания, которая объясняет возникновение государств завоеванием одних народов другими. Согласно этой теории внешняя политика, в результате которой возникают и существуют государства, является определяющей по отношению к их внутренней политике. Так, один из авторов теории завоевания социолог Л. Гумплович утверждал, С. 55−79.

что внутреннее развитие государства определяется развитием его внешних сил, внутренняя история государства является простым приложением к внешней, предопределяется последней.

Другой вариант трактовки соотношения внешней и внутренней политики предложил марксизм, который исходит из того, что внешнеполитический курс любого государства является продолжением его внутренней политики, вызванной экономическим базисом и интересами правящих сил. Третий вариант заключается в том, что внешняя и внутренняя политика трактуются как равнозначные и взаимообусловленные.

Каждый из перечисленных вариантов отмечает какие-то особенности связи внутренней и внешней политики, одновременно придавая малое значение другим факторам их взаимодействия. При определенных условиях внешняя политика действительно может стать определяющей в отношении внутренней, и наоборот. Например, во время войны все внутренние отношения государства подчиняются достижению победы: экономика переводится «на военные рельсы», ограничивается действие отдельных конституционных положений, запрещается деятельность некоторых организаций, вводится цензура, интернирование отдельных лиц и т. д.

Внешнеполитическая деятельность государства — это взаимодействие с другими государствами и международными организациями, которые оказывают ощутимое обратное воздействие на субъект внешней политики. Иногда это воздействие заставляет государство уточнять, а то и существенно изменять его внутреннюю политику. Зависимость внешней политики государства от других субъектов международной политики не позволяет одновременно утверждать, что и внутренняя политика во всем определяет внешнюю.

Особенность внешней политики заключается прежде всего в том, что она не имеет официального властного характера. Если внутренняя политика является деятельностью, но осуществлению власти, субъектами и объектами внешней политики выступают государства как суверенные образования, ни одно из которых не должно навязывать свою волю другому. Конечно, в реальных международных отношениях случается доминирование одних государств над другими, однако оно считается не нормой международных отношений, а ее нарушением. Принуждение и война — это, конечно, властные действия. Но, как правило, их последствия легитимируются лишь после того, как они завершились (post factum) и достигнут какой-то неоспоримый и необратимый результат этого насилия. Данный результат фиксируется в соглашениях, регулирующих конфликт и обычно не содержащих отсылок к факту наличия победителя и побежденного. Насильственные внешнеполитические действия в момент их совершения находятся в «серой» зоне международно-правовой легитимации. Планирование и обоснование конфликта между государствами обычно осуществляются таким образом, чтобы минимизировать весомость претензии и обвинения контрагента. Международно-правовая оценка конфликта — достаточно долгая процедура и не может быть завершена в режиме реального времени конфликта.

Внешней политике присуща ее обусловленность определенным этапом развития международных отношений и конкретной ситуацией в международной системе. Определение и реализация государством целей во внешней политике, включая формирование программ и организацию действий, должны осуществляться с учетом действий и целей других суверенных государств. Внешняя политика зависит не только от государства, которое ее осуществляет, но и от степени согласованности или конфликта интересов данного государства с интересами и притязаниями других государств; в зависимости от степени согласованности этих интересов проведение внешней политики облегчается или затрудняется. Внутренняя же политика сохраняет относительную автономию в отношении внешних факторов.

Существенной особенностью внешней политики является то, что она имеет институциональное обеспечение. Правомочиями по осуществлению внешней политики наделены высшие органы государственной власти. Больше всего таких реальных полномочий (в зависимости от формы государственного правления) у главы государства или премьер-министра. В то же время в государстве существуют и специальные институты, назначение которых заключается в непосредственной реализации внешней политики. Главным таким институтом является министерство иностранных дел с сетью иностранных дипломатических представительств. Специальными внешнеполитическими институтами выступают также органы внешней разведки, министерства внешней торговли, внешнеэкономической деятельности и др. Функциями специальных органов внешнеполитической деятельности являются реализация соответствующих решений высших органов государства, сбор и анализ данных о политических процессах в других государствах, выработка рекомендаций для практической деятельности правительства и других высших органов государства.

Следовательно, внешняя и внутренняя политика не являются равнозначными. В сложном единстве этих видов политики есть своя ведущая, определяющая сторона, каковой выступает внутренняя политика. Она определяет главные направления и цели внешней политики, а также обеспечивает средства ее реализации. Внешняя политика влияет на действия и международный статус других государств с целью создания благоприятных условий для осуществления внутренней политики. Еще в древности сложилось убеждение в том, что цель войны — мир. С развитием международных отношений, усилением взаимозависимости государств растет и зависимость внутренней политики от внешней.

Внутренняя политика всегда противоречива. Долговременные факторы внутренней политики предопределяют разные траектории внешнего курса государства. Ее составляющие воздействуют на мотивацию лиц, принимающих уже внешнеполитические решения. Государственные деятели могут устанавливать приоритеты для этих мотивов, но не в их силах сделать принятие внешнеполитического решения полностью рациональным процессом. Помимо тщательного расчета, в сознании государственных лиц присутствуют фобии, предубеждения и как бы само собою устоявшиеся традиции. Общая классификация таких мотивов рассмотрена Дж. Кеннаном в его знаменитой статье об истоках советского поведения. Кроме исторического значения, построения автора сохраняют теоретический интерес (табл. 11.2).

Таблица 11.2

Структура внешнеполитической мотивации.

Крайне рискованный и затратный характер внешней политики предполагает тщательное планирование как внешнеполитического курса в целом, так и отдельных акций. Такое планирование — сложная процедура, целью которой является достижение как можно более широкого общественного консенсуса. А. А. Дегтярев выделяет следующие фазы политико-управленческого процесса^[2].

• 1. Построение политической повестки дня. К планированию на начальном этапе привлекаются представители заинтересованных общественных групп (лоббисты) и экспертное сообщество. Повестка дня — эго признание какой-либо международной ситуации в качестве приоритета внешнеполитического реагирования государства. Как правило, конкурируют несколько повесток дня, претендующих на свое видение приоритетов. Повестка дня прямо влияет на определение цели внешнеполитической акции. Она становится политическим решением. Определение повестки дня носит публичный характер и предполагает широкое общественное обсуждение.
• 2. Формирование проектов государственного решения. На этом этапе установленная цель преобразуется в несколько внешнеполитических проектов ведомственного характера, различающихся своим видением привлекаемых средств, необходимых действий, очередностью и порядком их реализации. Формируются несколько альтернативных проектов, истоки которых крайне сложны. Они отражают концептуальные разногласия в высших эшелонах власти, групповые интересы министерств и ведомств, а также давление лоббистов и заграничных союзников. Проекты проходят независимую друг от друга экспертизу с привлечением внеправительственных экспертов, уточняется информация, обосновывающая проекты. Проекты решения обобщаются и представляются лицам, полномочным принимать государственные решения. Публичность всего этого комплекса мероприятий не предусматривается.
• 3. Утверждение политического решения. Лицо, принимающее решение, рассматривает все возможные альтернативные проекты, тщательно соотносит выгоды и издержки каждого варианта. Первоначальное политическое решение обычно носит компромиссный вариант и является равнодействующей нескольких конкурирующих проектов. Сохраняющаяся неопределенность решения порождает трудности в его последующей реализации. Обязательной частью решения является запасной вариант действия в случае возникновения непредвиденных обстоятельств. Этот вариант призван обеспечить обратимый характер последствиям внешнеполитического решения, возможность урегулировать конфликт с другими международными акторами или вернуться к статус-кво. Эта стадия носит наиболее закрытый, непубличный характер.
• 4. Реализация государственного решения. Политическое решение передается на бюрократический уровень, где определяются круг непосредственных исполнителей и порядок их действий. Данная стадия осложняется присутствием политического контроля за действиями исполнителей. Этот контроль может серьезно нарушить техническую рациональность начатых действий, если контролирующая инстанция некомпетентна или руководствуется частными интересами.
• 5. Оценка результатов. Происходят сбор и анализ информации о результате внешнеполитической акции, разрабатываются неотложные корректирующие действия.

Используя внешнеполитическую мощь в международных отношениях для достижения своих целей, государство неизбежно сталкивается с силовым противодействием других стран. Вследствие этого достижение государственных интересов — результат не только силового воздействия, но и способности применить его правильно, с должным эффектом. Известны несколько наиболее общих методов применения силы в международных отношениях: убеждение, принуждение и подавление. Основанием их разграничения выступают степень, интенсивность и структура элементов совокупной мощи государства, применяемых во внешнеполитической деятельности.

Метод убеждения — это комплекс мер, принимаемых государством в отношении другого государства или политических объединений государств с целью создания благоприятных условий для реализации национально-государственных интересов во внешнеполитической обстановке. Этот метод наиболее эффективен на ранних стадиях конфликта и позволяет урегулировать противоречия между государствами политико-дипломатическими средствами за счет убеждения другой стороны в бесперспективности или необоснованности ее претензий, в необходимости коррекции внешнеполитических интересов в целях сохранения статус-кво. На этом этапе активно используются двуи многосторонние консультации, заявления о намерениях, формируются группы давления, с тем чтобы довести до противоположной стороны сведения о собственных интересах, возможных границах компромисса, составе союзников, соотношении сил и вероятных способах действия в случае ее отказа от заявленных претензий. Данный метод действия — повседневная рутина дипломатической деятельности.

Метод принуждения — это комплекс мероприятий государства или группы государств, направленных на то, чтобы, используя силу, навязать другому государству или группе государств свою волю. Принуждение отличается большей решительностью действий и более интенсивным использованием совокупной мощи государства для достижения своих целей. Как правило, в международной практике принуждение используется на кризисной фазе конфликта в качестве средства предотвращения или остановки его кризисного развития.

Наиболее решительным и интенсивным методом применения силы является метод подавления. Подавление — это полное лишение противника возможности к сопротивлению либо уничтожение его при помощи военной силы. При подавлении интенсивность действий государства предельно возрастает. Следствием подавления является разрешение международного конфликта либо переход его в латентное состояние. В случае использования методов принуждения и подавления сила выступает в качестве основы насилия, т. е. сила и насилие как таковые не совпадают между собой. Сила определяет насилие, его возможности. Насилие есть одна из форм действия силы, точнее, крайняя форма использования силы методом принуждения или подавления^[3].

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что понимается под внешнеполитической деятельностью государства?
• 2. Изобразите схематически структуру внешнеполитической мотивации государства.
• 3. Какова классификация внешнеполитических действий?
• 4. Проследите за тем, как со временем изменялись представления о соотношении внутренней и внешней политики государств. В какой степени эти оценки зависели от принадлежности экспертов и аналитиков к определенному направлению изучения м еж д у народ н ы х отно ш е н и й ?
• 5. Существует ли, но вашему мнению, различие внешней и международной политики? В чем и как оно проявляется?
• 6. Каковы особенности внешней политики?
• 7. Перечислите наиболее распространенные способы применения силы во внешней политике.
• 8. В чем вы видите различие между легальными и легитимными силовыми методами осуществления внешней политики? Какие из перечисленных методов «политики с позиции силы» получили распространение в последнее время и почему?
• 9. Чем определяется эффективность метода убеждения во внешней политике? Является он универсальным или сугубо специфическим средством реализации внешней политики государства?
• 10. В каких случаях применяется метод принуждения? Можно ли говорить о наличии нормативной базы его применения в современных международных отношениях?

• [1] См. многообразные определения внешней политики в работе: Борисенков Л. Л. О некоторых особенностях внешней политики //NB: Проблемы политики и общества. 2012. № 1.
• [2] См.: Дегтярев А. А. Принятие политических решений: учеб, пособие. М.: КДУ, 2004.С. 230.
• [3] См.: Муптян М. Л. Основы теории международных отношений.