Введение. 
Факторы приватизации высшего образования в демократических странах

В реалиях существующей мировой экономики неудивительно распространение рыночных моделей распределения ресурсов в самых различных сферах жизни граждан. Особенно такая ситуация характерна для демократических стран, где управление подразумевает учет широкого спектра интересов. Grosjean P., Senik C. Democracy, market liberalization, and political preferences //The Review of Economics and Statistics. — 2011. — Т. 93. — №. 1. — С. 2−3; Dahl R. A. On democracy. — Yale University Press, 2000. С. 40 Безусловно, есть отрасли, отказ от государственного регулирования которых представляется затруднительным или даже невозможным. Так происходит из-за желания избежать рисков, например, в оборонной промышленности, а также по причине так называемых провалов рынка, когда эффект от взаимодействия участников отношений сказывается на третьей стороне (например, издержки, связанные с вредом для экологии) Bator F.M. (1958). «The Anatomy of Market Failure,» Quarterly Journal of Economics, 72(3) p. 351. Однако не всегда целью государства является удержание власти, иногда предоставление альтернативным институтам Здесь и далее под институтом понимается устойчивая, воспроизводящаяся модель поведения. Организация со сложной структурой, следующая устойчивым ценностным паттернам считается институционализированной. (Определение по Huntington S. P. Political development and political decay //World Politics. 1965. Vol.17. № 3. С. 394.) Также институты могут быть интерпретированы как правила, устанавливающие ограничения, определяющие характер взаимодействий между индивидами. (North, D. 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. New York: Cambridge University Press. P.3) хотя бы частичной автономии позволяет находить эффективные решения, позволяющие перераспределять издержки на содержание и оказание услуг Marcucci P., Usher A. (2012). 2011 Year in Review: Global Changes in Tuition Fee Policies and Student Financial Assistance. Toronto: Higher Education Strategy Associates. Р.8. Например, децентрализация университетского образования позволяет более комплексно реагировать на возникающие вызовы (оснащение помещений необходимой техникой, зарплаты и нагрузки преподавательского состава и др.) McGinn N., Welsh T. Decentralization of education: why, when, what and how?. Unesco, 1999. P.9, а также позволяет оперативно решать вопросы на локальном уровне, не прибегая к согласованию на других уровнях власти. McGinn N., Welsh T. Op. cit. P.10 Так коммерческие структуры становятся обладателями прав собственности или посредниками в отношениях государства и отдельных институтов, и происходит переход от универсалистских (высокая степень перераспределения ресурсов) к приватизационным моделям (отказ от перераспределения, отсутствие государственного плана преодоления потенциальных кризисных ситуаций) Mares I., Carnes M.E. Social Policy in Developing Countries // Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. P. 106. Тем не менее, партнёрство с коммерческими структурами не всегда выбирается государством в качестве способа решения проблемы обеспечения потребителей благами в условиях ограниченных ресурсов.

В некоторых странах стремление минимизировать издержки не приводит к переводу социальной сферы в рыночную плоскость: государство оставляет за собой обязанность обеспечивать своих граждан такими базовыми благами как здравоохранение, культура, связь, образование и др. Например, если сравнивать Швецию и Соединённые Штаты (как это делают в своей статье М. Вейр и Т. Скочпол), то в послевоенный период, пытаясь решить более или менее похожие проблемы, связанные с преодолением безработицы и высокого уровня инфляции, эти государства выбирают кардинально отличающиеся стратегии. В то время как в Швеции механизмом, позволяющим достигнуть благосостояния становится увеличение финансирования социальной сферы, расширение её доступности, в США в качестве метода выбирается сокращение налогов при очень небольших инвестициях в социальное развитие. Weir M., Skocpol T. State Structures and Social Keynesianism Responses to the Great Depression in Sweden and the United States //International Journal of Comparative Sociology. 1983. Т. 24. №. 1−2. С. 5.

Прежде, чем исследовать причины изменения социальной политики, стоит обратить внимание на то, почему политические курсы могут изменяться. Под политическим курсом понимаются меры для комплексного решения какого-либо вопроса государством Стародубцев А. В. История одной реформы: ЕГЭ как пример институционального переноса // Центр исследований модернизации ЕУСПб, 2011. С. 6−7. Иногда изменение правил игры может оказаться более выгодным, чем сохранение статуса-кво, причем не только для отдельного актора, но и для целого института. Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms' // Political Studies, 1996. P.943−944 Например, Р. Титмус в рамках анализа одной из моделей социальной политики Полная классификация см. Titmuss R.M. What is Social Policy? // Brian Abel-Smith and Kay Titmuss (eds), Social Policy: An Introduction, Chapter 2, New York, NY: Pantheon Books, A Division of Random House, 1974. P.30−31 предполагает, что в основу социальных потребностей индивида ложится понимание продуктивности и возможности их достижения, то есть, например, чтобы повысить стандарты в системе высшего образования, в условиях ограниченности ресурсов необходимо повышение стоимости обучения или ужесточений условий приёма. Titmuss R.M. Op.cit. P. 30−31 В других ситуациях поведение акторов в политическом поле может быть обусловлено исторически устоявшимися паттернами Collier C.D., Collier R., Shaping the Political Arena. Princeton, Princeton University Press, 1991. C.6−7 (например, неприятие реформы Государственных Индивидуальных Финансовых Обязательств образовательными элитами, встроенными в устойчивую инфраструктуру Российских университетов и не готовых к переменам в начале 2000;х Зарецкая С. Л., Капранова Л. Д. Высшая школа и реформа образования: взгляды руководителей вузов России. Обзор российской прессы (2003) [Электронный ресурс]: федеральный образовательный портал // сайт «ЭСМ: Экономика. Социология. Менеджмент». URL: http://ecsocman.hse.ru/rubezh/msg/18 240 963.html (дата обращения: 21.05.15)) или социально-культурными особенностями Grendstad G., Selle P. Cultural theory and the new institutionalism //Journal of theoretical politics. Vol. 7. № 1. 1995. P. 5; Parsons T. Prolegomena to a theory of social institutions //American Sociological Review. 1990. С. 325. Существует также технократический подход, согласно которому управление осуществляется профессионалами, обладающими экспертными знаниями в той области, в которой принимается решение. В рамках такого подхода функционирует «железный треугольник» Т. Лоуи, состоящий из политиков, чиновников и групп интересов, каждый из которых стремится принимать участие в изменении (или сохранении) политических курсов с целью достижения своих целей. Lowi T. The end of liberalism: ideology, policy, and the crisis of public authority (2nd ed.). New York: Norton.1979.

Переходя от политических курсов в общем понимании к отдельным сферам, в которых они могу реализовываться, можно привести другой треугольник, а именно «треугольник координации» Б. Кларка, смысл которого в графическом моделировании отношений между акторами, принимающими решения в сфере высшего образования Clark B. R. The higher education system: Academic organization in cross-national perspective. University of California Press, 1986. Cit. by Pusser B. The state, the market and the institutional estate: Revisiting contemporary authority relations in higher education //Higher Education. — Springer Netherlands, 2008. P. 108. Как и в треугольнике Т. Лоуи, участники координации по Б. Кларку стремятся к перераспределению ресурсов (как финансовых, так и властных) в свою пользу. Maggio Z. Exploring Burton Clark’s triangle of coordination in the context of contemporary relationships between states and higher education systems. 2011. P. 2−3 Такие модели позволяют применять политическое знание о выработке альтернатив и их имплементации в конкретных сферах, как, например, в высшем образовании.

Выбор объекта исследования, ограниченного сферой университетского образования обусловлен тем фактом, что оно не только способствует экономическому росту в стране, но также даёт возможность для соревнования, сравнения и оценки индивидов в профессиональной среде. Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.323 Его показатели играют роль в формировании престижа государства как в краткосрочной перспективе (наличие профессионалов высокого уровня, востребованных на мировом рынке труда), так и в более долгосрочной (развитие научно-технического прогресса). Это позволяет предположить, что сфера высшего образования будет реформироваться достаточно часто, стремясь соответствовать мировым тенденциям, а также представлениям об оптимальности внутри государства.

Исследовательский вопрос данной работы звучит следующим образом: каковы политические и неполитические факторы изменения финансирования высшего образования в демократических государствах с конца 90-х до настоящего времени? Таким образом, объектом исследования являются системы финансирования высшего образования в демократических государствах в 1990;е-2000;е. Предметом — причины изменения или сохранения механизмов финансирования высшего образования в этих странах в данный период.

Целью исследования является выявление политических и неполитических факторов, лежащих в основе изменения модели финансирования высшего образования в демократических государствах в период с 1995;го года.

Для выполнения цели исследования требуется решение следующих задач:

• 1) Выделить ряд политических факторов, которые могут оказывать влияние на политические курсы в области высшего образования
• 2) Составить выборку демократических государств на основании рейтинга POLITY IV
• 3) Ознакомиться с ходом реформ изменения финансирования в демократических государствах
• 4) Воспользовавшись статистическим аппаратом методов, подтвердить или опровергнуть гипотезы о факторах изменения политических курсов, связанных с финансирование высшего образования в демократических государствах.
• 5) Рассмотреть механизм более подробно на конкретных кейсах

Практическая актуальность данного исследования определяется ответом на вопрос: что является первичным в вопросе приватизации. То есть определяется ли она снижением государственного финансирования или же снижение государственного финансирования приводит к новым институциональным и управленческим практикам, которые получают название приватизация. Fryar A.H. What Do We Mean by Privatization in Higher Education? in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer. 2012. P.523 В первом случае имеет значение идеология властных органов, которые выбирают определённый политический курс (приватизацию), исходя из своих ценностных убеждений. Во втором случае идеология властных органов не играет большой роли, потому что снижение финансирования рассматривается как объективно-происходящий процесс, а под приватизацией подразумеваются различные практики по преодолению последствий снижения финансирования (отношения институтов и рынка).

Чтобы ответить на вопросы, связанные с изменениями в секторе высшего образования, необходимо разделять два подхода к тому, что ложится в основу процесса приватизации :

отношения между институтами и государством (финансирование, контроль, общественное мнение) отношения между институтами и рынком (конкуренция, привлечение частных ресурсов, партнёрские программы) Fryar A.H. Op.cit. P.524.

Имеется в виду, что приватизационные тренды могут быть сформулированы на основании различных посылок, что может привести к отличающимся интерпретацииям их содержания. Так, говоря об отношениях между институтами и государством, речь идёт в большей мере о том, какие свободы и полномочия государство может предоставить университетам, с одной стороны, и как оно может регулировать их деятельность, вписывая её в глобальную повестку — с другой, а также какие механизмы существуют у университетов для того, чтобы влиять на направление директив, идущих сверху. Когда речь идёт об отношениях между институтами и рынком, дискуссия переходит из политического в более экономическое русло, возникает необходимость отвечать на вопросы о понимании эффективности, рациональности, конкуренции и моделях поведения на рынке.

В качестве теоретической рамки выступают модели социальной политики, категория государства благосостояния (и социальное кейнсианство, как одна из его форм), политический бизнес-цикл У. Нордхауса, теория рационального выбора в её социальных проявлениях (концепция социального выбора), а также концепции, позволяющие проследить влияние идеологий на политические курсы.

Говоря об изменениях в социальной политике в данном исследовании мы будем использовать термины «универсализация» и «приватизация» в том понимании, какое предлагают в своей статье И. Марес и М. Карнес Mares I., Carnes M.E. Op.cit. P. 93−113. Высокая социализации риска (то, в какой мере государство несёт ответственность за потенциальные риски) в сочетании с высокой степенью перераспределения ресурсов, характеризуют универсализацию. Низкие значения по обоим показателям определяют приватизацию.

Исследуя смену политического курса, необходимо понимать, что является двигающей силой такого рода изменений. Существует два подхода к тому, почему политики проводят те или иные реформы: оппортунистический и идеологический. Э. Даунс определяет идеологию как инструмент, позволяющий избирателю в условиях неполной информации ориентироваться в политической жизни благодаря тому, что он связывает политические курсы определённых партий с идеологиями и впоследствии ориентируется на них, как на уже известные категории. Downs A. An economic theory of political action in a democracy //The journal of political economy. 1957. P.141−142 Вместе с тем идеология также является механизмом, который партии используют для создания имиджа у избирателей и воздействия на них на основании общих ценностей. Downs A. A. Op.cit. P.142 Анализируя поведение партий в процессе выборов и во время функционирования сформированного парламента, Э. Даунс выдвигает предположение об оппортунистическом характере политики, смысл которого в том, что партии выбирают политические курсы, выгодные в рамках текущих политических взаимодействий с избирателями, обладающими неполной информацией об окружающей действительности Downs A. Op.cit. P.137. Существует и противоположная точка зрения о мотивации партий в момент приятия политического решения. Д. А. Гиббс в своём исследовании о факторах безработицы и инфляции говорит о том, что в Соединённых Штатах Америки и ряде других стран макроэкономические показатели являются зависимыми от идеологии партий, находящихся у власти. Hibbs D. A. Political parties and macroeconomic policy //American political science review. T.71 № 04.1977. Это значит, что более правая (с идеологической точки зрения) власть склонна принимать решения в более приватизационном ключе, в то время как власть с более левыми идеологическими показателями будет придерживаться более универсалистской стратегии. На основании этой дискуссии можно искать ряд ответов на вопросы о курсе на приватизацию в идеологии лиц, принимающих решения. В данном исследовании речь пойдёт о легислатурах и главах исполнительной власти (президенте или премьер-министре). Однако есть смысл также отдельно рассмотреть идеологию министра образования, так как в коалиционных правительствах портфель министра образования может быть отдан представителю партии меньшинства, следовательно такие случаи могут указывать на иные тенденции, чем те, в которых рассматривается идеология правительства или президента.

Таким образом, на данном этапе может быть сформулирована гипотеза о влиянии идеологии органов законодательной и исполнительной власти на процесс формирования рынка высшего образования на уровне финансирования университетов. То есть чем более левым по идеологической шкале будет показатель парламента, правительства, главы исполнительной власти (президента или премьер-министра) и министра образования, тем более универсалистским моделям будет отдаваться предпочтение. Чем правее будут показатели — тем вероятнее приватизационные сценарии.

Когда объектом исследования являются изменения политических курсов, стоит обратить внимание не только на акторов, принимающих решения, но и на процесс их прихода к власти во время выборов. Идея политического бизнес — цикла У. Нордхауса предполагает наличие связи между изменением политического курса и электоральной фазой и заключается в том, что экономические преобразования зависят от политических. То есть в предвыборный период правительство стремится к стимулированию экономики с целью увеличения популярности, а после выборов тяготеет к антиинфляционной политике. Таким образом, экономические преобразования замыкаются в цикл, который соответствует опережающему его избирательному циклу. Nordhaus W. Alternative Approaches to the Political Business Cycle // Brookings Papers on Economic Activity. № 2. 1989. Р.169.

В данном исследовании предлагается использовать теорию бизнес-цикла в более широком оппортунистическом понимании, то есть исходить из посылки о том, что реформа может являться инструментом для оказания влияния на исход выборов. В связи с этим выдвигается гипотеза о том, что реформы изменения финансирования высшего образования будут выполнять функцию инструмента для получения голосов, если случаются накануне выборов, и соответственно будут идеологически ориентированы в рамках логики У. Нордхауса (реформы универсалистского толка — накануне выборов, приватизационного — после). В случае, если предположение о том, что реформы проводятся преимущественно накануне выборов, не подтверждается, проверка на их идеологичность не производится.

Категория социальной политики неизбежно связана с концепцией государства благосостояния, представляющее собой обеспечение социальных услуг засчет перераспределения доходов в широком смысле, и экономическая стратегия государства, направленная на решение проблем безработицы, заработной платы и поддержание других макроэкономических показателей Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. John Wiley & Sons, 2013. P.2−3. (социальные пособия, здравоохранение, образование, обеспечение продовольствием, строительство домов и др.) Barr N. (2004), The economics of the welfare state, 4th ed, Oxford: Oxford University Press. P.21. Cit. by Marcuzzo M. C. Keynes and the Welfare State // Preliminary Draft. Universitа di Roma. 2005. P.3. В данном исследовании государство благосостояния рассматривается с точки зрения кейнсианства и кейнсианского благосостояния, цель которого в краткосрочной перспективе преодолеть проблему инфляции и безработицы, что достигается с помощью обеспечения высокого уровня социальных благ. Keynes, J.M., 1971;1989. The Collected Writings, CWK XXVI, Activities 1940;1946. Shaping the Post-War World: Bretton Woods and reparations; D. Moggridge (ed.), London: Macmillan С. 16. Cit. by Marcuzzo M. C. Op.cit. P.4. Таким образом, можно говорить, что такая стратегия социальной политики будет характеризовать страны, переживающие экономические трудности или находящиеся в переходном периоде. Соответственно, в случае повышения благосостояния государства от таких мер можно отказываться, что позволяет выдвинуть гипотезу, согласно которой для стран с более высокими показателями ВВП (и большими затратами на 1 студента) характерны приватизационные сценарии в выборе модели финансирования высшего образования. Соответственно, в странах с меньшим ВВП (и меньшими затратами на 1 студента) необходимость в государственном вмешательстве в социальную сферу для её стабильного функционирования не исчезает, поэтому выбираются универсалистские сценарии.

Анализ политических курсов также возможен с использованием инструментов теории рационального выбора, смысл которой заключается в допущении о том, что акторы совершают свои действия исходя из рациональных соображений максимизации прибыли и минимизации издержек. Теория общественного выбора предполагает, что актор может становиться участником сделки, результат которой не просто выгоден, но кажется ему справедливым Hooker J. N. Moral implications of rational choice theories //Handbook of the philosophical foundations of business ethics. Springer Netherlands, 2013. P. 1460., оправданным с точки зрения своих ценностей, идеологии.

В момент принятия решений о политике финансирования высшего образования (или другой социальной политики) происходит воздействие на институциональную среду при помощи изменения экономических показателей. Университеты перестают быть посредниками и становятся производителями услуг с мотивацией на получение прибыли. Финансовая политика университетов нацелена на преодоление негативного эффекта уменьшения государственных инвестиций в высшее образование.

Ориентация государств на увеличение количества учащихся становится той причиной, которая способствует развитию университетов, как сферы потребления, что приводит к росту цены по мере увеличения количества потребителей в условиях увеличивающегося спроса.

На основании этого можно сформулировать следующую гипотезу: страны с большим населением (и студентов), а также более интенсивным притоком студентов из-за границы тяготеют к более приватизационным моделям финансирования высшего образования, чем страны, с небольшим количеством местного населения и приезжих.

Для того, чтобы понять, что является причиной изменения механизмов финансирования, необходимо определить поле, в котором эти изменения происходят. Выборка, на основании которой проводится исследование, включает в себя только демократические государства, отобранные по логике распределения, предлагаемой базой Polity IV, критерием которой являются отношения во властных структурах, их полномочия, обязанности и ограничения. Это значит, то разработчики базы относят к демократическим те государства, в которых есть институты выражения политической альтернативы, исполнительная власть институционально ограничена в своих полномочиях, а все граждане имеют равный доступ к реализации своих прав и свобод как в повседневной жизни, так и в политической активности. Marshall M. G., Gurr T.R., Jaggers K. Polity IV Project: Political Regime Characteristics and Transitions, 1800−2013. Dataset Users' Manual. Center for Systemic Peace. 2014. P.14 Несмотря на существующие ограничения такого отбора (например, отсутствие критериев, связанных с гражданскими демократическими проявлениями, «демократией снизу»), с точки зрения данной работы такой подход представляется наиболее оптимальным, так как объектом исследования являются системы финансирования высшего образования, изменения в которых чаще всего инициируются властью, а не обществом.

В выборку вошли случи реформ в следующих странах: Австралия, Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Израиль, Ирландия, Испания, Канада, Литва, Новая Зеландия, Словения, Финляндия, Швеция, Япония.

В качестве независимых переменных выступают: ВВП на душу населения (статистика Мирового Банка); деньги на 1 студента (рейтинг ЮНЕСКО); идеология парламента/правительства/главы исполнительной власти/министра образования, рассчитанная на основе базы данных Manifesto; количество населения (статистика Мирового Банка); количество студентов в стране (статистика Мирового Банка); количество студентов, приехавших из-за рубежа; время проведения выборов. Описательная статистика см. Приложение 1.

Для определения идеологических показателей в исследовании используется база данных Manifesto project, представляющая собой модель с одной осью (левые-правые). Её смысл в расположении партий относительно друг друга, исходя из характера электората, саморепрезентации в партийных документах, а также склонности следовать своей программе Castles F. G., Mair P. Left-right political scales: Some `expert' judgments //European Journal of Political Research. Vol.12. № 1. 1984. Р.73−88. Использование таких данных позволяет операционализировать понятие идеологии.

Временной рамкой исследования является период с 1995 по 2013(2014) год. Начальная граница выбрана таким образом, чтобы в фокусе исследования оказался завершающий этап переходного периода (конец 1980;х и 1990;е годы — это период наиболее активного и массового перехода университетов к рыночным моделям), конечная — определяется возможностями используемых баз данных, с помощью которых кодируются переменные (Manifesto и POLITY IV заканчиваются 2013 годом).

Данные для исследования были собраны в результате поиска на сайтах министерств или департаментов образований, в официальных докладах международных организаций, а также в СМИ. Для анализа данных используется статистический аппарат методов, а именно корреляционный анализ и множественная регрессия.

Структура исследования выглядит следующим образом:

в первой главе обозначаются основные теоретические подходы к социальной политике, позволяющие делать гипотезы о факторах, оказывающих влияние на характер реформ финансирования высшего образования, освещается контекст реформы, раскрывается содержание приватизации;

во второй главе содержится описание используемых переменных и проверка гипотез с описанием полученных результатов;

в заключении подводятся основные выводы и обозначаются направления для дальнейших исследований.