Кооперация. 
Теория международных отношений

Понятие «международное сотрудничество» отражает такой процесс взаимодействия двух или нескольких акторов, в котором исключается применение вооруженного насилия, доминируют совместные поиски возможностей реализации общих интересов. Вопреки обыденному пониманию, сотрудничество — это не отсутствие конфликта, а «избавление» от его крайних, кризисных форм.

Могут быть выделены следующие типы межгосударственного сотрудничества:

• — переговоры, предметом которых является распределение выгод государств от их взаимодействия (это одновременно и путь к сотрудничеству, и показатель его существования);
• — сознательное, достигнутое в результате обсуждения согласование политики (формальные договоры и соглашения о деятельности);
• — неявное сотрудничество, осуществляющееся без прямых связей и (или) формальных соглашений, не предполагающее заключения договоров (такое сотрудничество возникает из совпадающих ожиданий акторов);
• — навязанное сотрудничество — более сильная сторона заставляет другую корректировать ее политику, но одновременно уточняет и собственную;
• — создание специализированных институтов (например, институтов ООН), осуществляющих регламентации, экспертизы, предоставляющих субсидии, содействующие развитию сотрудничества.

Если кооперация переходит с двустороннего и регионального уровня на более высокий, то возникает глобальное управление.

Глобализация находится под влиянием процессов управления и сама влияет на них. Глобализм — состояние мира, характеризующееся наличием сетей межконтинентальной взаимозависимости. Это должны быть действительно сети, а не отдельные связи. Для того чтобы сетевое взаимодействие могло считаться глобальным, оно должно действовать на территории нескольких континентов, а не быть региональной сетью. Управление, без правительства или с ним, отличается от анархии тем, что государства и другие международные акторы признают наличие обязательств и чувствуют себя вынужденными в силу тех или иных причин выполнять их. Управление означает целеполагающую систему правил, которые отличаются от закономерностей (природных или иных), проявляющихся в ничем не ограниченных взаимодействиях международных акторов в состоянии анархии (баланс сил, двуполярное сдерживание и т. д.). В этом смысле управление означает «порядок плюс намеренность». В случае управления без правительства обязательства являются производными не от иерархического процесса установления норм и правил, а от добровольных соглашений, создающих нормы. Легитимность самих норм и правил вынуждает актора соглашаться с ними. Для Д. Розенау управление на местном или глобальном уровне включает в себя не только действия правительств, но и множество других каналов, посредством которых «команды оформляются в форму целей», принимаются директивы и проводится политика^[1].

Признается, что архитектура глобального управления иолицентрична^[2]. Глобальное управление осуществляется не только правительствами. Правительства сохраняют за собой монополию на проведение той или иной политической линии. Однако частные акторы играют все более весомую роль на этапах определения проблемы, анализа проблемных связей и непосредственного исполнения принятых решений. Важной характеристикой глобального управления является то, что оно основывается на разных формах международного сотрудничества между общественным и частным сектором. В этих условиях растет значение сетей.

Система ООН и правительства государств, безусловно, являются центральными акторами глобального управления. Однако они лишь часть общей картины. Д. Розенау, в частности, включал в глобальное управление системы управления на всех уровнях человеческой деятельности (от семьи до международной организации), достижение определенных целей которых связано с транснациональными действиями. Согласно Д. Розенау управление является гораздо более всеобъемлющим феноменом, чем правление. Оно затрагивает правительственные институты, но также использует неформальные неправительственные механизмы. Возможно представить управление без правительства. Радикальным образом этот тезис сформулирован П. Ханной. Он заявил, что «будущее глобального управления — это не высотные здания с раздутым бюрократическим аппаратом, а „облачная“ вычислительная среда»^[3].

Не существует единого организующего принципа, на котором основывается глобальное управление. Оно является суммой множества механизмов контроля, приводимых в действие различными целями, имеющими разные структуры, и внутри которых протекают различные процессы. Возможно, каждый из этих механизмов имеет общую историю, цели, структуры с некоторыми другими. Однако нет какой-то единой характеристики, общей для всех этих механизмов. Механизмы глобального управления возникают посредством нескольких каналов: через спонсорство государств; через усилия акторов, отличных от государств, на транснациональном и субнационалыюм уровнях; посредством совместных действий государств и негосударственных акторов. Они также варьируются от полной институционализации до неформальных процессов создания правил.

Следует четко представлять себе различия между концепциями глобального управления и мирового правительства. Очень часто, проводя аналогию с внутренней политикой, глобальное управление представляют как глобальное правительство. Примером может быть Доклад ООН о развитии, который описывает глобальное управление как укрепление институтов ООП. Однако государственные структуры и лояльность граждан по отношению к собственным государствам все еще позволяют государствам создавать связи между собой, справляться с проблемами взаимозависимости и сопротивляться слиянию, даже когда оно кажется оправданным с точки зрения эффективности. Поэтому мировое правительство представляется в ближайшее время крайне маловероятным, по крайней мере, при отсутствии всеобъемлющей глобальной угрозы, которая может быть отражена только совместно.

Управление не является эквивалентом правительству или формальным институтам. Как справедливо отмечает О. Янг, в концепции управления нет ничего, «что подразумевало бы необходимость создания организаций (то есть правительств) для администрирования правилами игры, которые возникают для обеспечения функции управления»^[4]. Как указывает Т. Скопол, «с одной стороны, государства могут рассматриваться как организации, через которые официальные коллективы могут добиваться коллективных целей, более или менее эффективно принимая во внимание доступные государственные ресурсы в определенном социальном окружении. С другой стороны, государства могут рассматриваться более макроскопично как конфигурации организаций и действий, которые влияют на значение и методы политики для всех групп и классов в обществе»^[5]. Другими словами, государственные образования и общество диалектически взаимодействуют, поддерживая и легитимизируя друг друга. Государства занимаются правлением, элементы общества — управлением.

Хотя и не существует мирового правительства, можно говорить о существовании глобального управления. Одним из механизмов этого управления являются режимы. В данной работе под глобальным управлением понимается управление политическими, экономическими и иными процессами в тех сферах международных отношений, за которые не отвечает самостоятельно ни одна страна, организация или иной актор международных отношений. Под управлением имеются в виду процессы и институты (формальные и неформальные), которые направляют и ограничивают коллективные действия группы. Таким образом, глобальное управление в международных отношениях — это, по определению, коллективный процесс. Его участниками являются правительства, межправительственные и неправительственные организации, транснациональные корпорации и другие элементы так называемого глобального гражданского общества. Участие этих элементов в процессе глобального управления является критическим для его успешности. Для многих глобализация и глобальное управление неразрывно связаны между собой. По мере развития глобализации государства теряют контроль, проблемы становятся больше, чем возможности отдельных правительств, и государства вынуждены делегировать часть властных полномочий супранациональным организациям.

Согласно этому распространенному мнению глобализация приводит к развитию глобального управления. На практике дело обстоит наоборот.

Глобальное управление, которое во многом является продуктом либерального мышления, связано с так называемыми глобальными ценностями, нормами, стандартами и правилами. Большинство ценностей, считающихся глобальными, на самом деле являются западными. Поэтому глобально е управление обеспечивает и отражает западную гегемонию. Глобальное гражданское общество также основывается на западной традиции. В глобальном управлении незападные государства и НПО вынуждены переопределять свои интересы и идентичности в отношении к западным нормам. Глобализм в настоящее время «америкоцентрирован», поскольку большая часть факторов, связанных с информационной революцией, действует из США. Большая часть содержания глобальных информационных сетей также создается в США.

Сохраняется множество глобальных проблем, для решения которых не существует работоспособных глобальных институтов. Например, Международная организация труда является важным форумом для обсуждения некоторых вопросов. Однако она не обладает механизмом для обеспечения выполнения своих решений. Не существует эффективной организации по защите окружающей среды. Генеральный Секретарь ООН пока лишь пытается улучшить эффективность ООН в таких областях, как поддержание мира или гуманитарная интервенция. В области безопасности, напротив, международные институты носят преимущественно региональный характер и развиты достаточно слабо (за исключением Трансатлантического региона). Эта несоразмерность между экономическими институтами и институтами, призванными обеспечить безопасность, будет сохраняться и в ближайшее время.

Пожалуй, большинство теоретиков международных отношений согласились с преждевременностью идеи создания мирового правительства. Поэтому в ближайшее время мировая система вряд ли будет иметь центральный институт, обеспечивающий подчинение отдельных акторов существующим нормам. В этом смысле основной характеристикой международных отношений ио-прежнему является анархия. Более того, создание мирового правительства в настоящий момент нежелательно. Во-первых, установление монополии на использование силы в мировом масштабе должно пройти, как это было в случае формирования национальных государств, через период становления, когда установление этой монополии происходит силовым путем с целью подавления конкурирующих групп. Учитывая разрушительный потенциал, накопленный в мире, такая попытка установления монополии грозит планетарной катастрофой. Во-вторых, в некоторых случаях процент населения, погибшего во внутренних конфликтах в определенный период, превышает процент погибших в межгосударственных войнах. Потому создание мирового государства нс будет являться путем устранения войн. В-третьих, пример распада СССР показывает контрпродуктивность чрезмерной политической централизации, которая будет неизбежна в случае создания мирового правительства. Ни для экономики, ни для политики международный порядок не является превалирующей темой. ТНК пытаются, прежде всего, с максимальным успехом вести дела в рамках существующей международной системы. Лишь немногие из них стараются внести собственный вклад в изменение этой системы.

С точки зрения управления вызывает удивление то, с какой эффективностью государства отвечали на вызовы глобализации во второй половине XX в. Государство всеобщего благосостояния было важным этапом в этом процессе. В эпоху глобализации национальное государство станет в возрастающей степени делить решение задач с другими государствами. В экономике начнет возрастать роль государства как арбитра, его роль как игрока будет снижаться. Архитектура глобального управления полицентрична. Это означает следующее.

Мир как единое целое нуждается в политике обеспечения порядка, а не в осуществлении властных полномочий. Век между 1815 и 1914 гг. может быть назван временем подготовки для международных организаций. Лига Наций была попыткой усилить роль дипломатии по мирному разрешению споров, заменить соотношение сил коллективной безопасностью, создать процедуры по разоружению и контролю над вооружениями. Период между созданием Лиги Наций и нынешним временем может быть назван эрой подготовки к глобальному управлению. Каковы итоги этого периода? Была достигнута универсальность, создана сеть глобальных организаций, отвечающих на различные глобальные проблемы, основано постоянное присутствие этих организаций, по крайней мере в 134 городах на всех континентах. Многостороннее принятие решений стало обычным. Установлены новые процедуры для достижения консенсуса. Количество инструментов для обеспечения мира значительно возросло. Барьеры между населением мира и глобальными правительственными организациями значительно снизились.

Интеграция. Процесс интеграции людей осуществляется как интеграция определенных социальных образований, которые выступают как объединенная производительная сила и вместе с тем как непосредственные субъекты и объекты интеграционного процесса.

Итак, интеграция — это состояние связанности отдельных разрозненных частей в целое, причем целое действует уже самостоятельно и автономно. Интеграция — также процесс, ведущий к такому состоянию.

Таким образом, получается, что интеграция в международной жизни означает объединение группы государств в интеграционный комплекс, который берет на себя в той или иной степени управление процессом функционирования в различных областях составляющих его частей — государств.

Также у интеграционных процессов имеется объективная основа — развитие тенденции к интернационализации общественной жизни. Достаточно важен экономический аспект — интернационализация хозяйственных связей, что проявляется в росте промышленного производства и предоставления услуг под влиянием научно-технического прогресса, опережающих темпах расширения международной торговли. Достижения НТР в сочетании с интенсивным укреплением производства и ростом услуг стимулируют быстрое развитие процесса разделения труда и значительное возрастание потоков товаров и услуг между различными странами, углубление кооперации, перемещение капиталов, рабочей силы. В этом смысле интеграция представляет собой не какое-то исключительное состояние в отношениях между государствами, а долговременную, объективную тенденцию — более высокую на данном историческом этапе степень интернационализации прежде всего хозяйственных связей, которая реализуется в торгово-экономической и производственной сфере и проявляется в сближении, переплетении, а в перспективе — в слиянии (интегрировании) национальных хозяйств в более крупные, относительно целостные международные экономические комплексы.

Различные государства, даже не самые малые, в условиях НТР не могут уже решать многие свои проблемы экономического, производственного, научно-технического, социального характера, действуя в одиночку. Им зачастую это уже не под силу. Необходимо объединение усилий, а его дает интеграция. Но интеграция происходит под воздействием не только экономических факторов. Речь идет об объединительных тенденциях, выходящих за пределы национально-государственных границ. Важнейшим компонентом общего интеграционного процесса становится политическая интеграция, которая не сводится только к созданию наднациональных органов (институтов) в интеграционном объединении или в возникновении механизмов выработки совместных решений. Она имеет более широкие рамки, в которые включается как политико-юридическая надстройка интеграционного объединения (например, общая для всех правовая система и институты, создание вторичных правовых норм), так и совместная деятельность компонентов этой системы, прежде всего государств-участников.

Политическая интеграция, которая в большей степени относится к формам согласования и совместного принятия решений, затрагивающих функционирование и дальнейшее развитие всего интеграционного комплекса, также многоступенчата. Обычно наблюдается следующая иерархия политического взаимодействия^[6].

Информация — партнеры соглашаются информировать друг друга о целях и инструментах политики, которую они намерены проводить. Эта информация может быть использована партнерами для того, чтобы изменить свою политику с целью всеобщего сближения и выработки единых методов. Тем не менее партнеры сохраняют полную свободу действовать, как они считают нужным, а национальная (государственная) компетенция на этой стадии фактически остается неизменной.

Консультации — партнеры соглашаются с тем, что они обязаны не только информировать, но и узнавать мнение и выслушивать советы других участников относительно политики, которую они намерены проводить. При совместных анализах и обсуждении предложений партнеры активно добиваются сближения. Хотя формально суверенитет национальных правительств остается полным, на практике их компетенции до некоторой степени затронуты.

Координация — обязывает партнеров к согласию на определенный набор действий, которые необходимы для достижения единой политики всей группировки. Если устанавливаются общие цели, то некоторые авторы предпочитают использовать термин «сотрудничество». Координация часто означает изменение регулирования с тем, чтобы страны-участницы действовали последовательно. Это может также включать гармонизацию национальных законов и административных норм, что означает сокращение многообразия. Все это может создать основу для конвергенции различных политических целевых установок, например сокращение различий национальных уровней инфляции. Соглашения, достигнутые путем координации, ограничивают объем и тип политических действий, которые имеют право предпринять страны-участницы, и таким образом приводят к заметному сокращению национальных компетенций.

Унификация — либо отмена национальных инструментов и их замена инструментами интеграционного объединения для всей сферы действия, либо принятие одинаковых инструментов для всех партнеров. Здесь национальная компетенция выбирать инструменты действия практически полностью исчезает.

Что касается соотношения экономической и политической интеграции, то в реальной жизни политическая интеграция не существует как некое абсолютно автономное явление, она неразрывно связана с процессами, которые развиваются в экономической сфере общества.

Теории политической интеграции. Первые попытки теоретического осмысления и обоснования практической необходимости интеграционного развития европейских стран были предприняты еще в 1950—1960;е гг. рядом западных ученых (Е. Бенуа, Ж. Монне, М. Панич, Ж. Руэфф, В. Хальштейн, Р. Шуман и др.). Отвечая на вопрос, что заставило правительства встать на путь интеграции, одни западные теоретики 1950—1960;х гг. (Ж. Монне, Г. Мюрдаль, Я. Тинберген и др.) выдвигали на первый план их желание устранить недоверие и вражду, столетиями существовавшие между европейскими народами и вызывавшие многочисленные войны. По мнению других, например французского экономиста М. Аллэ, западноевропейские правительства были вынуждены сплотить свои силы главным образом перед лицом «угрозы с Востока», чтобы защитить идеалы Запада от «коммунистической опасности». Третьи (Ж. Серван-Шрайбср, Д. Штольце) полагали, что действиями правительств руководило стремление с помощью экономического объединения дать ответ на финансово-экономическое давление США, «возвеличить Европу», превратить се в «третью силу», способную противостоять мировым сверхдержавам^[7].

Не менее остро обсуждался вопрос об оптимальных формах интеграционного объединения, стратегии и методах его развития. После окончания Второй мировой войны приоритет отдавался созданию европейской федерации. Такого подхода придерживались многие сторонники европейского строительства. Во-первых, он соответствовал давней традиции, нашедшей отражение во множестве «европейских проектов» прошлых времен. Во-вторых, создание федеративной структуры с наднациональными органами управления казалось основателям объединенной Европы единственным способом уйти от разобщенности и взаимной враждебности европейских государств. Политики-федералисты рассматривали федерацию как непосредственную политическую цель, а ее создание — как единовременный конституционный акт.

Однако реалии конца 1940;х гг. продемонстрировали неготовность и нежелание европейцев пожертвовать хотя бы частью национального суверенитета. Поэтому в 1950;е гг. на смену идеализму «конституционного метода» пришел прагматизм функционалистского подхода, согласно которому объединение Европы предполагалось начать с ограниченных экономических проектов в четко определенной сфере. Они воспринимались гораздо легче, чем амбициозные федералистские замыслы. Принятие в 1951 г. плана Шумана, официально объявленного «первым шагом к учреждению европейской федерации», на самом деле означало отказ от федерализма как основы европейского строительства на ближайшие десятилетия.

Размышления о путях создания и развития сначала секторальной, а затем региональной интеграции вызвали появление в послевоенные годы различных теоретических направлений, наиболее известными из которых являлись три: теория федерализма (А. Спинелли, К. Фридрих, Дж. Элейзер), школа функционализма (Д. Митрани) и неофункционализма (Э. Хаас) и плюралистическая школа (К. Дойч).

Представители федерализма исходили из того, что федеративная система является идеальной для пестрого сообщества западноевропейских государств, запутавшихся в собственном национальном эгоизме. По их мнению, именно федеративная форма может создать оптимальное сочетание между полномочиями центральных институтов федерации и ее частей^[8]. Федерализм они рассматривали как «договорный отказ от централизма, структурно оформленную дисперсию полномочий между различными центрами, законные прерогативы которых гарантируются конституцией».

Сторонники федерализма неизменно противопоставляли федерацию конфедерации, отличительной чертой которой является безраздельное сохранение суверенитета в руках составляющих ее национальных государств. Они отмечали три главных преимущества наднационального федеративного государства:

• 1) «экономию масштаба», или возможность решения более крупных задач с меньшими издержками, чем в условиях децентрализации;
• 2) невозможность захвата власти в конституционно оформленной федерации какой-либо одной группой;
• 3) то, что в контексте международных отношений сумма (федерация) больше и влиятельнее, чем совокупность составляющих ее национальных государств. По их мнению, создание федеративного государства привело бы к активизации демократического начала в связи с появлением множественных суверенитетов вместо одного^[9].

Однако чем дальше в прошлое уходила Вторая мировая война, тем труднее становилось последовательным федералистам противостоять многочисленным сторонникам возрождения и упрочения национальной государственности. Не менее важно то, что Западная Европа не смогла убедительно продемонстрировать самостоятельность в обеспечении собственной безопасности. Напротив, ее зависимость от США, которые доминировали в НАТО, становилась все очевиднее, что лишало западноевропейцев главного стимула к федерализации планируемого объединения.

Критики отмечали также, что философия федерализма ставит во главу угла исключительно политическое начало. В поисках «вечного мира» она оставляет за скобками экономику, которая может либо способствовать, либо, наоборот, серьезно препятствовать политической интеграции.

Отчасти под влиянием этой критики внутри федерализма возникло течение в пользу того, чтобы отказаться от попыток внедрить федеративную форму государственного устройства сверху, посредством принятия конституции европейской федерации на основе соглашения между правительствами национальных государств. Представители этой школы, которую назвали функционалистской, резонно обращали внимание на то, что идея сильного федеративного государства является проявлением недоверия к обществу и конструктивным качествам человеческой натуры. Они призывали развивать массовые движения в пользу более прагматичных решений, постепенно приближающих Западную Европу к федералистскому идеалу.

Основоположником функционализма был Д. Митрани. Как и федералисты, он стремился найти способ прекратить войны между государствами. Однако, в отличие от них, он считал, что для этого нужно не искать идеальную форму международного сообщества, а раскрыть те функции, которые оно должно выполнять.

Таким образом, если федералисты были нацелены в первую очередь на учреждение «федерального европейского государства», то функционалисты делали акцент на развитии политического союза «функционально», через образование многочисленных международных организаций, расширение межгосударственного сотрудничества и усиление роли наднациональных властных структур. Они полагали, что переход от политически организованного общего рынка к экономическому, а затем и политическому союзу государств произойдет пусть и постепенно, но автоматически.

В межгосударственном сотрудничестве функционализм видел путь к достижению политической цели — интеграции государств в более широкую общность через постепенное отмирание их суверенитетов. Функционалисты рассматривали национальное государство как не слишком совершенный организм для преодоления экономических, социальных, технических проблем, которые могут быть быстро и эффективно разрешены только на уровне межгосударственного сотрудничества.

Функционализм явился новаторской концепцией, наложившей неизгладимый отпечаток на все последующие теории международных отношений и европейской интеграции. Вместе с тем функционализм не был свободен от серьезных внутренних противоречий. Быстро обнаружилось, что в реальной практике международной интеграции «функционалистское сотрудничество» не ведет автоматически к «отмиранию суверенитета». Более того, европейский процесс показал, что особенно болезненной является именно проблема передачи государствами наднациональным органам части их политической и военной компетенции.

Общей чертой федерализма и функционализма была установка на преодоление или как минимум сдерживание национального государства. Их оппоненты из числа приверженцев так называемой плюралистической школы не ставили перед собой столь радикальных целей. Они стремились найти способ стабилизировать систему государств-наций, не ломая ее. Одним из основоположников этого направления был К. Дойч.

Много думая о путях уменьшения опасности новой глобальной войны, Дойч и его сторонники пришли к выводу о том, что добиться этого возможно в рамках «сообществ безопасности» — международных образований, состоящих из национальных государств, которые становятся в них «интегрированными». Под «интеграцией» они подразумевали «создание в пределах определенной территории чувства сообщества», а также сильных и дееспособных институтов и практических инструментов для «мирных изменений на достаточно длительную перспективу».

В достижении цели исключения войны из жизни мирового сообщества сторонники этой теории, как и функционалисты, делали акцент на развитии взаимопонимания на уровне общества. Однако, в отличие от функционалистов, они не исключали государства из «уравнения миротворчества». Напротив, Дойч и его последователи отводили государствам чрезвычайно важную роль, лишь подчеркивая определяющее значение общественных условий в достижении согласия между государствами^[10].

Плюралистическая, или коммуникативная, теория Дойча исходила из тезиса, согласно которому углубление интеграционных процессов не приводит к вытеснению приверженности национальным ценностям. К. Дойч выделял два типа политических объединений, каждому из которых, по его мнению, присущ свой особый путь интеграционного развития — «амальгамное» и «плюралистическое»^[11].

Осуществление «амальгамной» интеграции требует наличия целого комплекса разнообразных социокультурных и политических условий и должно сопровождаться ростом лояльности населения к возникающим политическим институтам, глубоким осознанием своего единства, появлением на политической сцене нового поколения руководителей. Для реализации «плюралистического» варианта интеграции многочисленные и порой весьма жесткие условия не обязательны. Просто основные социокультурные и политические ценности интегрирующихся единиц не должны противоречить друг другу, а политической элите следует адекватно реагировать на сигналы и действия заинтересованных правительств и населения.

Критики теории коммуникации указывают на две ее главные слабости. Во-первых, эта концепция не разработала вопрос о формах перехода от плюралистических к амальгамированным, институционализированным сообществам. Во-вторых, ее недостатком является утверждение о том, что рост социальной коммуникации оказывает автоматическое воздействие на сознание людей и опосредованно — на систему межправительственных отношений. На самом деле общественное развитие противоречиво и содержит как центростремительные, так и центробежные тенденции.

В конце 1950;х — начале 1960;х гг. ощутимые экономические успехи Общего рынка наглядно продемонстрировали, что интеграционное строительство становится главным вектором развития стран Западной Европы, которые по-прежнему не собираются отказываться от приоритета государственного суверенитета. Прямолинейная теоретическая аргументация в пользу создания федеративного супергосударства уступила место более тонким объективистским теориям межгосударственного сотрудничества, отражавшим первые практические и весьма позитивные шаги интеграции.

Доминирующее положение среди новых концепций занял неофункционализм. Его основоположником и наиболее выдающимся представителем был Э. Хаас. Неофункционализм имел безусловную преемственность с ранним функционализмом (равно как и с теорией коммуникации). Вместе с тем он содержал и ряд важных отличий от предшествующих учений. Наиболее значимым из них было признание важности политического компонента в процессе интеграции, который не являлся автоматическим результатом деятельности технократических элит. Подобно сторонникам теории коммуникации Э. Хаас связывал интеграцию с общественными процессами, с целенаправленной деятельностью политически активных групп, не имеющих какого-то единого общего плана, а преследующих лишь собственные, подчас узкие, интересы. Интеграция, в понимании Хааса, являлась итогом этого спонтанного политического взаимодействия, в котором не остается места для самостоятельной роли государства.

Центральным элементом неофункционалистской теории стала концепция «перебрасывания», или «переплескивания» (spillover)^[12]. Ее представители утверждали, что потребности сотрудничества в экономической, социальной или культурной сферах способны вызвать эффект цепной реакции в других областях, последствия которой в свою очередь приведут к необходимости их координации с помощью учреждения специализированных наднациональных структур и таким образом к ускорению процесса политической интеграции. Начинать интеграцию следовало, по мнению сторонников неофункционалистской концепции, в экономической области, в которой отказ национального государства от ряда своих прерогатив менее болезнен, чем в политических или военных вопросах.

Логика «переплескивания» говорила о неизбежности не только распространения интеграции на все новые и новые области, но и ее качественного развития, или «углубления», т. е. перехода от менее к более высоким формам интеграционного строительства. Предполагалось, что реализуются три вида «перетекания компетенции: «функциональный «спиловер» (традиционный вид распространения функционального сотрудничества на смежные сферы экономической интеграции), политический «спиловер».

(процесс смещения ожиданий национальных акторов на наднациональный уровень в рамках политического процесса), культивируемый «спиловер»"^[13]. Неофункционалисты, в частности, использовали концепцию «переплескивания» для теоретического истолкования всей цепочки экономической интеграции: перерастания зоны свободной торговли в таможенный союз, затем — в общий рынок, а в последующем — в экономический и валютный союз. Более того, они ожидали, что поступательное развитие экономической интеграции, несомненно, повлечет за собой институциональные изменения и поднимет на новый уровень политическую интеграцию. Вместе с тем, в отличие от своих предшественников — функционалистов, представители нового направления отвергали мысль об автоматическом действии эффекта «переплескивания».

Неофункционалистскую теорию, ставшую на рубеже 1950—1960;х гг., по существу, официальной, подорвал мировой экономический кризис начала 1970;х гг., результатом которого был взлет национализма. Фундаментальные сдвиги в мировой политике и экономике привели к возникновению новых подходов к изучению интеграции. Ученые разных стран и разных направлений пытались осмыслить все те многочисленные изменения, которые произошли в западном обществе, дать им не только собственную интерпретацию, но и понять, как все это повлияет на его основные характеристики, в том числе и на интеграцию. Серьезные трудности, с которыми столкнулся тогда Запад, усиливали критическую струю в исследованиях тех лет. Оптимистичные оценки и представления неофункционалистов в этих условиях выглядели как явно не соответствующие духу времени.

Проявлением негативной реакции на концептуальные установки неофункционалистов стало формирование нового течения — так называемого межгосударственного (.межправительственного) подхода к изучению западноевропейской интеграции. Его возникновение обычно связывают с именем С. Хоффмана, опубликовавшего еще в середине 1960;х гг. несколько статей о роли национальных государств в интеграционном процессе. Он исходил из того, что интеграция — явление плюралистическое, определяемое множеством факторов. Вместе с тем он подчеркивал необходимость и возможность определения центрального элемента в этом множестве, которым, по его мнению, было национальное государство. Смыслом существования такого государства являлась борьба за реализацию его национальных интересов^[14].

Рассуждая о национальном интересе, Хоффман выделял две формы государственной политики — «высокую» и «низкую». Первая охватывает сферу международной безопасности, не являвшуюся предметом интеграции, ибо национальное государство не может никому доверить заботу о своей безопасности. Вторая охватывает сферы экономических отношений и иной деятельности, в которых главную роль играет взаимодействие обществ. В связи со снижением роли и уменьшением возможностей национальных государств в этих областях интеграция служит для них удобным инструментом сохранения контроля над ними.

Сторонники «межгосударственного подхода» критиковали неофункционалистов не только за отрицание центральной роли национальных государств в интеграционном процессе и игнорирование различий между «высокой» и «низкой» политикой. Они указывали на неспособность неофункционалистской концепции объяснить место европейской интеграции в общей системе международных отношений.

Реакция неофункционалистов на критику не заставила себя ждать: они попытались усовершенствовать главные положения своей концепции по двум направлениям. Во-первых, они стали склоняться к тому, чтобы дополнить идею политизации экономической интеграции анализом самостоятельного существования институтов ЕС как сложной политической системы (Д. Пучала, Э. Хаас). Во-вторых, неофункционалисты попытались связать развитие западноевропейской интеграции с общим мировым развитием. Тем не менее модификация неофункционалистских взглядов оказалась недостаточной для того, чтобы снять критику со стороны приверженцев межгосударственного подхода в 1970;е — начале 1980;х гг.

Итак, существует несколько классических теорий интеграции, каждая из которых по-своему уникальна^[15]:

• 1) теория федерализма, основоположниками которой являются А. Спинелли, К. Фридрих, Дж. Элейзер. Это своего рода идеалистическая концепция. Главные ее идеи заключаются в следующем. Федералисты подчеркивают необходимость создания наднациональных институтов. Согласно федерализму интеграция изначально должна быть политическим предприятием. При этом предполагается, что стороны добровольно и сознательно откажутся от своего политического суверенитета и самостоятельности. Основным стимулом, лежащим в основе этой нормативно-объяснительной модели, изначально выступает национальная безопасность. По мнению федералистов, процесс европейской интеграции мотивируется прежде всего исходя из многовековой, полной противоречий истории, но слияние национальных экономик должно положить конец эпохе конфронтации;
• 2) школы функционализма (Д. Митрани) и неофункционализма (Э. Хаас). Функционалисты акцентируют внимание на развитии политического союза «функционально», через образование многочисленных международных организаций, расширение межгосударственного сотрудничества и усиление роли наднациональных властных структур. В межгосударственном сотрудничестве функционализм видел путь к достижению политической цели — интеграции государств в более широкую общность через постепенное отмирание их суверенитетов, поскольку функционалисты рассматривали национальное государство как неидеальный инструмент для преодоления разного рода проблем, которые могут быть быстро и эффективно разрешены только на уровне межгосударственного сотрудничества.

В этом же пункте необходимо выделить неофункционализм, так как он берет свои истоки в пределах раннего функционализма. (Также здесь необходимо отметить, что эта концепция являлась приоритетной в 1950— 1960;е гг.) Его основоположник и наиболее выдающийся представитель — Э. Хаас. Ядро неофункционалистской теории — концепция «перебрасывания», или «переплескивания». Напомним, что представители этого течения утверждали, что потребности сотрудничества в различных сферах жизнедеятельности человека способны вызвать эффект цепной реакции в других областях, это приведет к необходимости их координации с помощью учреждения специализированных наднациональных структур и таким образом к форсификации процесса политической интеграции. Начинать интеграцию нужно в экономической области, поскольку отказ национального государства от ряда своих прерогатив в этой области менее болезнен, чем в политических или военных вопросах;

3) плюралистическая школа. Согласно коммуникативной теории К. Дойча углубление интеграционных процессов не приводит к вытеснению приверженности национальным ценностям. Как уже отмечалось, он выделял два типа политических объединений — «амальгамное» и «плюралистическое». Каждому из них, по его мнению, присущ свой путь интеграционного развития: «амальгамная» интеграция требует наличия целого комплекса разнообразных условий и должна сопровождаться ростом лояльности населения к возникающим политическим институтам, осознанием им своего единства, появлением в политике нового поколения руководителей; для «плюралистического» варианта интеграции эти условия не обязательны, нужно лишь, чтобы основные социокультурные и политические ценности интегрирующихся единиц не противоречили друг другу, а политическая элита адекватно реагировала на сигналы и действия заинтересованных правительств и населения.

Среди современных направлений анализа политической интеграции отчетливо выделяются несколько различных, правда, не противоборствующих подходов, в том числе: неофедерализм; теории многоуровнего управления; новый институционализм; концепции политических сетей; концепция либерального межправительственного подхода^[16].

Путь к основе современных концепций начинался с реконструкции традиционных теорий интеграции. В этом плане показательно развитие взглядов одного из наиболее известных сторонников федерализма — Дж. Пайндера. В начале 1990;х гг. он выступил с идеей разработки концепции неофедерализма, который объединил бы теоретический анализ европейской интеграции как явления международной жизни и подготовку политических рекомендаций для лидеров ЕС. Для этого, по его мнению, необходим синтез неофункционалистского видения взаимосвязи социальных и политических явлений и федералистской озабоченности конституционными проблемами и принципами.

Тенденция синтеза противоборствовавших ранее концепций интеграции, делавших упор соответственно либо на социальные, либо на экономические или же на государственные и политические факторы, нашла наиболее полное воплощение в теории многоуровневого управления (Дж. Питерсон, А. Стоун Суит, У. Сандхольц). Сильная сторона этой теории заключается в следующем: гибкость методологии позволяет охватить предельно широкий круг явлений, избежать известной односторонности традиционных концепций. Вместо посылки о двухуровневой игре, которая являлась общепринятой среди тех, кто делал акцент на роли государства, теоретики многоуровневого управления исходят из перекрещивания многоуровневых политических сетей (правительства, политические акторы, европейские чиновники и т. д.).

К преодолению односторонности неофункционализма, представляющего политические решения как простой продукт совместного социального поведения, и межправительственного подхода, рассматривающего эти решения как итог столкновения национальных интересов, стремится и так называемый новый институционализм.

Здесь необходимо отметить, что имеются три разновидности этого течения: институционализм, основанный на принципе рационального выбора, исторический институционализм и социологический институционализм. Различия между ними начинаются с самого определения «институтов».

Сторонники институционализма, основанного на принципе рационального выбора, руководствуются методологией, заимствованной ими из микроэкономической теории. В их интерпретации международные институты — просто формально-юридические конструкции и наборы правил принятия решений, которые накладывают определенные обязательства на политических акторов, руководствующихся собственными интересами. Институционализм, основанный на принципе рационального выбора, ближе всего к межгосударственному подходу и признает полезность таких институтов для национальных государств. Это объясняется тем, что, во-первых, устанавливая общие правила, они облегчают выработку и осуществление рациональной стратегии, направленной на реализацию собственных интересов. Во-вторых, институты сокращают риски и, следовательно, транзакционные издержки межправительственного взаимодействия.

Сторонники исторического институционализма предпочитают более широкие определения и подчеркивают относительную самостоятельность, а также активную политическую роль институтов.

По мнению же последователей социологического институционализма, акторы не вступают в процесс взаимодействия с готовыми, заранее сложившимися интересами. Эти интересы окончательно формируются внутри институциональной системы, следовательно, институты являются не просто ограничителями поведения «акторов», но и факторами, формирующими их поведение.

Видное место в современных европейских работах занимает концепция политических сетей (исследующих, в частности, ЕС). Ее авторы (Дж. Петерсон и др.) рассматривают ЕС и его институты как совокупность политических сетей, в рамках которых все участники интеграционного процесса одинаково пользуются информацией и ресурсами. Они не смогли бы их получить без сотрудничества в рамках политической сети, что делает членов ЕС заинтересованными в дальнейшем развитии интеграции.

Теории многоуровневого управления и нового институционализма, возникшие на обломках неофункционализма, являются той опорой, к которой тяготеют и последователи традиционного межгосударственного подхода. Наиболее яркими и влиятельными фигурами на этом направлении европейских исследований являются В. Уоллес и Э. Моравчик.

Уоллес, подчеркивая, что национальные государства остаются ключевыми действующими лицами в процессе интеграционного строительства, в то же время считает необходимым провести различие между «формальной» и «неформальной» интеграцией^[17]. К сфере неформальной интеграции он относит развитие тех форм экономического и социального взаимодействия и взаимопроникновения, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. Формальная интеграция — это сфера строительства институтов, которые являются продуктом сотрудничества национальных элит. Уоллес утверждает, что значение неформальной интеграции весьма велико. Однако первичной в интеграционном процессе остается все же формальная интеграция. Во-первых, в ходе формальной интеграции определяются масштабы и принципы европейского управления, а это означает, что именно формальная интеграция имеет решающее значение для сохранения государств-наций как центров власти. Во-вторых, неформальная интеграция в ее нынешнем виде была бы невозможна без формальной интеграции.

Еще более решительные шаги в сторону нового институционализма и других плюралистических концепций делает Э. Моравчик. Рождение представляемой им разновидности межгосударственного подхода стало возможным прежде всего вследствие общей эволюции науки о международных отношениях. Концепция этого автора базируется на грех основных принципах. Во-первых, по его мнению, главными акторами в политике являются рациональные, самостоятельные индивидуумы и социальные группы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска. Во-вторых, Моравчик рассматривает правительства как особый «подвид» акторов, наделенный собственными интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении с другими государствами, действующими на международной арене. Поведение государств, характер их конфликтов и сотрудничества отражают природу и конфигурацию их государственных интересов.

По утверждению Моравчика, процесс интеграции представляет собой игру на двух уровнях^[18]. На первом уровне происходят согласование интересов различных политических и социальных групп и взаимодействие государства и общества. Итогом этого процесса является формирование определенных целей и предпочтений («спрос на интеграцию»), с которыми государство выходит на второй уровень игры — торг на межправительственном уровне («предложение интеграционных решений»). Характерно, что главную роль в формировании окончательных решений Моравчик отводит первому уровню: внутренняя политика, по его мнению, предваряет и определяет условия внешнеполитического торга. Он объясняет э го тем, что высший приоритет любого правительства — удержание власти, для чего ему требуется поддержка достаточно сильной внутриполитической коалиции, которая формируется в ходе борьбы различных социальных групп за преобладающее политическое влияние в обществе. Правительство получает необходимую ему поддержку за счет признания и лоббирования интересов наиболее влиятельных групп. Принимая предлагаемые ими политические альтернативы, оно в дальнейшем борется за их реализацию на международной арене.

Именно этим обстоятельством Моравчик объясняет парадоксальное поведение национальных государств, сознательно принимающих решения, которые формально ограничивают их автономию. Дело в том, что взамен государства получают преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком поле внутри интеграционных институтов, а также информацию, которая в иных условиях была бы недоступной.

В теории «глобальных регионов» известного английского ученого Д. Палмера утверждается: под влиянием обостряющихся конфликтов на мировых рынках, утраты контроля над международной финансовой системой, усиления расхождения геополитических интересов США и Европы и появления новых сил система международных отношений постепенно превращается в конгломерат протекционистских «глобальных регионов», одним из которых и является западноевропейский блок. Однако его дальнейшей эволюции в сторону учреждения политического союза мешают «власть национального государства и приоритет узаконенных интересов в политических дебатах на уровне ЕС».

Согласно концепции «концентрических кругов» Ж. Делора вокруг центрального ядра (тогда еще Европейского сообщества 12 государств) располагается кольцо других западноевропейских стран, образующих вместе с первыми единое хозяйственное пространство. На еще большем удалении от центра находится кольцо стран Восточной Европы, которые раньше или позже ассоциируются с ЕС. На внешнем кольце равно удалены от центра Советский Союз (позже — Россия) и США, связанные с Сообществом соглашениями о сотрудничестве.

С этой концепцией тесно связана выдвинутая в 1994 г. премьер-министром Франции Э. Балладюром теория «трех окружностей». Первая окружность должна включать все государства — члены Евросоюза, которые обязываются уважать коммунитарное право и принципы общей внешней политики. В следующий, более маленький круг входят те области европейского континента, в которых предусматривается проводить политику «углубленной солидарности». Внешний круг — это ассоциированные государства и Россия. В последние годы внутри ЕС нарастают противоречия между главными участниками европейского строительства — Великобританией, с одной стороны, и Германией с Францией — с другой. Они нашли отражение в двух конкурирующих концепциях — теориях «крепкого ядра» и «более гибкой Европы». Создатели первой — председатель парламентской группы Христианско-демократического союза Германии (ХДС) В. Шойбле и его соратник по партии депутат Кламере высказались за дальнейшее «институциональное развитие» ЕС на принципах федерализма и субсидиарности.

Концепцию создания «более гибкой Европы», отражающую устремления английских консерваторов «не дать Великобритании раствориться в Европе», предложил в середине 1990;х гг. Дж. Мейджор. Объединенную Европу он видит как содружество государств, каждое из которых участвует в совместных действиях, исходя из собственных интересов, и остается в стороне от тех областей коммунитарного сотрудничества, которые Мейджор называл «необязательными» (экономический и валютный союз, социальная политика, общая внешняя политика). Возникновение этих и других теоретических обоснований различных, часто противоречащих друг другу, вариантов будущего интеграционного строительства свидетельствует о наличии определенных трудностей, которые предстоит преодолеть Европейскому союзу в XXI в.

Важным моментом при этом является то, что данный процесс подразумевает сотрудничество между государствами в различных сферах, областях и формах. Соответственно выделяют и разные виды сотрудничества. Так, П. А. Цыганков указывает на следующие основания для выделения видов интеграции:

• — политическая, экономическая, научно-техническая интеграция и т. п. (по предмету);
• — глобальная, региональная, субрегиональная интеграция (по географическому принципу)^[19].

При этом, как отмечает другой отечественный автор К. Воронов, сотрудничество и интеграция могут идти вширь, в результате увеличения количества участников процесса, а также вглубь путем интенсификации взаимодействия в различных сферах среди тех же участников.

Интеграционные сообщества являются главным и определяющим направлением в социально-экономической и культурно-политической эволюции мира. В рамках интеграционных сообществ возникают и действуют тысячи международных правительственных и неправительственных организаций, оказывающих влияние на интегрированные структуры. Быть может, их и нельзя рассматривать как неотъемлемую часть этих интеграционных структур, но они являются своего рода показателем глубины и размаха указанных процессов.

Итак, мы имеем дело с различными типами и формами интеграционных процессов, в том или ином виде охвативших почти весь мир. Следует различать также уровни и цели интеграционных сообществ, их реальное место в общей структуре мировых интеграционных процессов и меру влияния на эволюцию международных отношений. Некоторые исследователи отмечают политико-экономическую модель как универсальную. В конечном счете интеграционные сообщества, которые перерастают состояние обмена, неизбежно будут тяготеть к универсальным моделям интеграционных структур, которые обретут новые формы.

Каждое государство на пути к интеграции делает определенные шаги посредством проведения конкретной экономической политики, направленной на сотрудничество между государствами. В течение многих десятилетий ЕС последовательно выстраивал — по схеме «матрешки», т. е. один в другом — систему союзов (рис. 14.2):

• 1) таможенный союз;
• 2) торговый союз («общий рынок»);
• 3) экономический и валютный союз;
• 4) полный экономический союз с единой политикой;
• 5) союз в сфере охраны правопорядка;
• 6) союз в области внешней и оборонной политики.

Рис. 14.2. Уровни интеграции в ЕС

В последнее время к данной схеме интеграции стали относиться более осторожно, имея в виду, что этот процесс, во-первых, далеко не обязательно идет в поступательном направлении — он может быть «заторможен» на том или ином этапе; во-вторых, экономическая интеграция не всегда приводит к политической, как многие полагали ранее, выделяя пятую ступень. Потому что именно политическая сфера оказывается наиболее сложной и болезненной в процессе интеграции, что видно на примере ЕС. Европейский союз сегодня представляет собой сложное образование, не завершившее создание как кооперативных, так и интеграционных связей:

• 1) ЕС как федерация (образование с наднациональной властью прямого действия);
• 2) ЕС как конфедерация (образование с наднациональной властью посредством процедур ратификации);
• 3) ЕС как межправительственная организация.

Таким образом, можно сказать, что интеграция происходит не только под воздействием экономических факторов. Речь идет об объединительных тенденциях, выходящих за пределы национально-государственных границ. Важным компонентом общего интеграционного процесса становится политическая интеграция. При помощи анализа предыдущих глав можно сделать вывод о том, что политическая интеграция не сводится только к созданию наднациональных органов (институтов) в интеграционном объединении или в возникновении механизмов выработки совместных решений. Она имеет более широкие рамки, в которые включается как политикоюридическая надстройка интеграционного объединения, гак и совместная деятельность компонентов этой системы, прежде всего государств-участников.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. В чем вы видите различие международной кооперации и международной интеграции?
• 2. Может ли насилие быть средством обеспечения международной интеграции?
• 3. Выявите параметры и характер современных проявлений международной кооперации.
• 4. Назовите основные типы межгосударственного сотрудничества.
• 5. Что понимается сегодня иод глобальным управлением?
• 6. Каков механизм глобального управления?
• 7. Какое содержание представители различных школ изучения теории международных отношений вкладывают в понятие глобального гражданского сообщества?
• 8. Перечислите известные вам определения термина «международная интеграция».
• 9. Назовите классические теории политической интеграции.
• 10. Охарактеризуйте специфику экономической интеграции в условиях глобализации.

• [1] Розенау Д. Управление неуправляемым: проблема глобального рассредоточения власти[Электронный ресурс]. URL: http://www.polit-inform.ru/showObject/objID/89 (дата обращения: 15.05.2016).
• [2] См.: Балуев Д. Г. Новые теоретические подходы к обеспечению международной безопасности.
• [3] Ханна П. Как управлять миром / пер. с англ. В. В. Антонова. М.: Астрель, 2012. С. 99.
• [4] Цит. по: Балуев Д. Г. Новые теоретические подходы к обеспечению международнойбезопасности [Электронный ресурс]. URL: http://crisisdata.info/courses/nstate/styled-12/stylcd-6/index.html (дата обращения: 13.05.2016).
• [5] Цит. по: Балуев Д. Г. Новые теоретические подходы к обеспечению международной безопасности.
• [6] См.: Матвеевский Ю. А. Интеграционные процессы в Западной Европе. М., 2001. С. 8.
• [7] См.: Интеграционные процессы в современном мире. М.: МАКС Пресс, 2005. С. 33.
• [8] См.: Европейская интеграция: учебник. М.: Деловая литература, 2011. С. 33.
• [9] См.: Интеграционные процессы в современном мире. С. 35.
• [10] См.: Европейская интеграция: учебник. С. 37.
• [11] См.: Интеграционные процессы в современном мире. С. 37.
• [12] См.: Интеграционные процессы в современном мире. С. 39.
• [13] См.: Бордачев Т. В. Теория международных отношений в XXI веке. С. 143.
• [14] См.: Европейская интеграция: учебник. С. 38.
• [15] См.: Европейская интеграция: учебник. С. 31.
• [16] См.: Интеграционные процессы в современном мире. С. 41.
• [17] См.: Интеграционные процессы в современном мире. С. 44.
• [18] См.: Годенов И. С. Теоретические подходы в исследовании общей политики безопасности и обороны Европейского союза // Вестник Томского университета. Серия «История». 2011. № 349. С. 74.
• [19] Цыганков П. А. Теория международных отношений. С. 458.