Земельные отношения и землеустройство

Земельные отношения выражают взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан по поводу владения, распоряжения и пользования земельными участками либо по поводу государственного управления земельными ресурсами.

Участниками правовых земельных отношений являются граждане, юридические лица РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами.

Объектами земельных отношений выступают земельный участок в целом в определенных границах фиксированной площади и местоположения, земельные доли (паи) и права на них. Правовые нормы, регулирующие отношения собственности на землю, делятся на общие, свойственные всем земельным отношениям, и специальные, характерные для определенных категорий земель и условий их использования.

Земельные отношения включают в себя установленные земельным законодательством:

• • порядок предоставления или изъятия земельного участка;
• • права и обязанности землепользователя;
• • налогообложение, плату за землю;
• • санкции за нарушение земельного законодательства.

Земельный кодекс РФ разграничил собственность на землю. Земли, не являющиеся собственностью граждан, юридических лиц и муниципальных образований, являются государственной собственностью.

В настоящее время землями государственной собственности (в том числе их продажей и сдачей в аренду) распоряжаются органы местного самоуправления (а в Москве и Санкт-Петербурге — исполнительные органы государственной власти). Кроме того, в Москве и СанктПетербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

Федеральная собственность на земельные участки признается законами Российской Федерации. Право федеральной собственности возникает при разграничении государственной собственности на землю и в связи с приобретением Российской Федерацией земельных участков по основаниям, предусмотренным ГК РФ.

В федеральной собственности могут также находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки.

В собственности субъектов РФ согласно законодательству находятся земельные участки:

• • признанные таковыми федеральными законами;
• • право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
• • приобретенные субъектами РФ по основаниям, предусмотренным ГК РФ, а также земельные участки, не предоставленные в частную собственность, но занятые объектами недвижимости, являющимися собственностью субъектов РФ;
• • предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, государственным унитарным предприятиям и учреждениям, созданным органами власти субъектов РФ;
• • отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения; землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов РФ в соответствии с федеральными законами; землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ; землям фонда перераспределения земель;
• • занятые приватизированными объектами недвижимости, находившимися до приватизации в собственности субъектов РФ.

К третьему виду государственной собственности на землю — муниципальной — относятся участки:

• • признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;
• • право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
• • приобретенные по основаниям, установленным ГК РФ.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В таких субъектах РФ, как города Москва и Санкт-Петербург, земельные участки при разграничении государственной собственности на землю в муниципальную собственность не передаются. Право муниципальной собственности возникает при передаче земельных участков из собственности данных городов в муниципальную собственность в соответствии с действующими на их территории законами.

Приняты следующие понятия и определения (ст. 5 ЗК РФ):

• • собственники земельных участков — лица, являющиеся владельцами земельных участков;
• • землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;
• • землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
• • арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
• • обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут);
• • правообладатели земельных участков — собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

Экономические взаимосвязи собственников и пользователей земельных ресурсов характеризуются рентными отношениями.

Базовым для формирования новой земельной и градостроительной политики является то, что земельный участок и другие объекты недвижимости на нем нельзя рассматривать в отрыве не только при осуществлении сделок с объектами недвижимости, но и на стадии планирования, проектирования и создания. Земельные отношения в поселениях неразрывно взаимосвязаны с градостроительством.

Землеустройство — система мероприятий по урегулированию землепользования. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее — Закон «О землеустройстве»), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, а также муниципальных и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Землеустройство в соответствии со ст. 3 Закона «О землеустройстве» проводится в обязательном порядке в случаях:

• • изменения границ объектов землеустройства;
• • выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
• • проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Под землеустроительным процессом понимается общий порядок выполнения отдельных землеустроительных действий. Он состоит из следующих взаимосвязанных и последовательных стадий: возбуждение ходатайства о проведении землеустроительного действия; подготовительные работы к составлению проекта землеустройства; составление проекта землеустройства и его утверждение; перенесение проекта на натуру (местность); оформление и выдача землеустроительных материалов и документов; осуществление авторского надзора за выполнением проекта землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.

Проект землеустройства, состоящий из графической (проектный план) и текстовой частей, является главным юридическим документом стадии составления проекта землепользования. В проекте разрабатываются и экономически обосновываются основные направления наиболее рационального и эффективного использования земель с учетом особенностей землеустроительного объекта.

Землеустроительная документация — это документы, полученные в результате проведения землеустройства:

• • генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;
• • схемы землеустройства территорий субъектов РФ;
• • схемы землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований;
• • схемы использования и охраны земель;
• • проекты территориального землеустройства;
• • материалы межевания объектов землеустройства;
• • карты (планы) объектов землеустройства;
• • проекты внутрихозяйственного землеустройства;
• • проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
• • материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
• • тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Другие виды землеустроительной документации могут устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Карта (план) объекта землеустройства — документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Карты (планы) объектов землеустройства составляются при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства с использованием сведений государственного земельного кадастра, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных при съемке объекта землеустройства на местности или при его межевании.

Землеустройство проводится по решению органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления на основании договоров о проведении землеустройства либо судебных решений.

При проведении землеустройства осуществляют следующие мероприятия.

• 1. Изучение состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии, включая геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценку качества и инвентаризацию земель.
• 2. Геодезические и картографические работы, материалы которых являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки их качества, планирования и рационального использования, территориального и внутрихозяйственного землеустройства.
• 3. Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также для выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.
• 4. Оценка качества земель с целью получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится для установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.
• 5. Инвентаризация земель для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, используемых нерационально или не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, в зонах, где существует угроза возникновения процессов, негативно воздействующих на состояние земель.
• 6. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включает: разработку предложений о рациональном использовании земель и их охране; природно-сельскохозяйственное районирование земель; определение: земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды; земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ.
• 7. Территориальное землеустройство, которое предполагает выполнение следующих видов работ.

А. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства в случаях изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании); восстановления границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; совершения сделок с земельными участками и в иных случаях перераспределения земель.

При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются: порядок проведения территориального землеустройства (определяется Правительством РФ); местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границ частей объектов ограниченного использования; варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; иные характеристики земель.

Отвод земель — это обособление данного участка от всех других, в результате чего определяются конкретные границы объектов землевладения и землепользования.

Б. Межевание объектов землеустройства — работа по установлению на местности границ муниципальных и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением их межевыми знаками, по определению их координат и изготовлению карты (плана) объекта землеустройства. Осуществляется межевание на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Одним из недостатков существующей практики межевания является формирование границы земельного участка по границе фактического землепользования, различимой в натуре в виде забора или иного ограждения, либо по границе некогда выданного землеотвода, закрепленной в соответствующих архивных документах, или выделение участков «по обрезу фундамента здания». В этих случаях навечно закрепляются все планировочные дефекты земельного участка, сложившегося в результате беспорядочного землепользования. Более того, эти дефекты навязываются соседнему объекту, поскольку граница участка — это почти всегда граница между участками.

С учетом важности оформления границ земельного участка в России приступили к созданию структурированной системы межевания земель.

8. Внутрихозяйственное землеустройство выполняется в целях организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и лицами, относящимися к этим народам, для обеспечения их традиционного образа жизни.

В результате обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства формируется государственный фонд данных, который является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими документации в государственный фонд данных.

Законом «О землеустройстве» определены полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.

Систему наблюдения за состоянием земель принято называть государственным мониторингом земель, объектами которого являются все без исключения земли Российской Федерации (ст. 67 ЗК РФ).

Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливает Правительство РФ. Мониторинг может проводиться на федеральном, региональном и локальном уровнях.

Организационные нововведения к сфере землеустройства.

К организационным нововведениям в сфере землеустройства (рис. 3.7) следует отнести:

• 1) выход законодательных документов и практического (методического) материала в области землеустройства;
• 2) выделение учреждения государственного уровня, рассматривающего дела по землеустройству территорий;
• 3) программы стимулирования использования земельных ресурсов;
• 4) взаимодействие сторон, заинтересованных в землеустройстве.

Рис. 3.7. Схема организационных нововведений в землеустройстве

Ветви развиты в федеральных законах 2014—2016 гг., вносящих поправки в Закон «О землеустройстве»^[1].

Первой ветвью нововведений следует считать документацию по землеустройству. К таким нововведениям относится:

• • обновление законов в сфере регулирования всех видов деятельности, связанных с вовлечением земельного ресурса (аграрное производство и др.).

  Введение

  новых законов позволяет учитывать развитие современных технологий в области производства измерений (к примеру, электронное оборудование в области геодезии и фотограмметрии), хранения данных (хранение атрибутов объектов недвижимости в виде электронной таблицы). Также законы учитывают изменение делового оборота;

• • производство методической документации по ведению деятельности в области землеустройства. Предпринимательская деятельность во многом зависит от разработки основной методики работ в виде документации: типовые технические задания, вывод типовых графиков по срокам и стоимостям производства работ, по измерениям и расчетам и др. За счет именно регулирования на базе законодательства и экономических отношений заинтересованных сторон такие документные нововведения являются основой любой землеустроительной деятельности на сегодняшний день.

Ко второй ветви организационных нововведений в землеустройстве следует отнести новшества в сфере взаимодействия участников землеустройства. Широкое распространение получило виртуальное взаимодействие субъектов землеустройства. За последние 10 лет представление документов в электронном виде (как заказчиком работ так и государством в лице его специализированных учреждений) стало массовым явлением. На сегодня возможно получение картографических данных в виде электронного документа — цифровой карты, работа с которыми осуществляется через специальное программное обеспечение — геоинформационные системы (ГИС). Работая в такой системе, можно редактировать карты, т. е. дополнять материал путем создания новых объектов и слоев (групп объектов).

По результатам дигитализации появляется следующее нововведение: предоставление землеустроительной документации органам землеустройства в электронном виде. Такая документация представляет файл формата XML, который подгружается в ГИС и накладывается на картографическую основу. В настоящее время в профессиональной среде используется множество геоинформационных систем, широко применяются ГИС Maplnfo Professional, ГИС Панорама, GEOCAD, Bentley PowerMap и др. Для формирования единого подхода к осуществлению работ государством устанавливается общая форма оформления землеустроительной документации. Так, одним из последних требований к документации является подготовка документа «Карта (план) объекта землеустройства» в цифровом формате. Это нововведение существенно упрощает работу в части оформления документации по объектам землеустройства, так как они оформляются на зоны с особыми условиями использования (придорожные полосы отвода земель, линии электропередачи и др.).

По результатам рассмотрения двух ветвей нововведений отметим положительные результаты их применения: повышение актуализации исходной информации; ускорение рассмотрения готовой землеустроительной документации контролирующим органом; повышение удобства и безопасности хранения информации.

К третьей ветви нововведений относятся мероприятия государства по упорядочению ведения учета земель:

а) учреждение ответственного государственного органа в сфере землеустройства. За счет объединения различных баз данных (в области экологии, сельского хозяйства и других сфер) устанавливается вопрос о качественном управлении информацией, контроле за ней. Именно здесь и является нововведением учреждение комитета, обязанностью которого является деятельность, направленная на качественное управление земельными ресурсами и информацией о них. Орган взаимодействует между субъектами землеустройства, как это теперь установлено, за счет виртуальных связей «заказчик — исполнитель». Их особенность состоит в отсутствии (или сведении к минимуму) традиционных форм взаимодействия друг с другом или с элементами непосредственного окружения. К виртуальным связям относится получение документации от государственных органов по землеустройству через сеть Интернет.

Возможность заказа и просмотра данных с публичных порталов через сеть Интернет является одной из важных особенностей ведения кадастра. Примером являются российские ресурсы, такие как публичная кадастровая карта (http://pkk5.rosreestr.ru/), электронная карта GEOBridge (http://geobridge.ru/), портал государственных услуг Росреестр (https://rosreestr.ru/).

Достоинства виртуальных связей заключаются в отсутствии (минимизации) расходов, связанных с оформлением запроса и непосредственного личного контакта уполномоченных лиц; свободном рабочем графике сотрудников; высокой адаптивности к различным изменениям;

б) стимуляция более равномерного использования государственных земельных ресурсов. К такой мере следует отнести программы по выдаче ценных земельных ресурсов в пользование частным лицам. Такая мера позволяет государству снять с себя часть обязанностей по уходу и поддержанию плодородности почв и дает возможность получения материальной выгоды за счет развития предпринимательской деятельности (например, частного фермерского хозяйства).

Среди итоговых положительных сторон этой ветки нововведений следует отметить налаживание двусторонней постоянной связи между государством и частным лицом, повышение скорости обмена данными между ними.

Рассмотренные нововведения позволяют провести ориентирование землепользования согласно государственной политике: достижение равновесия использования земельных ресурсов с точки зрения сохранения природного равновесия (экологии) территории и поддержания экономического и социального обогащения заинтересованных сторон.

• [1] Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии"и Закон «О государственном кадастре недвижимости».