Место районной планировки в таксономической системе исследований и проектирования районных комплексов разного ранга

Как известно, метод районирования позволяет на верхних ступенях «таксономической лестницы» выявлять решающие, общие закономерности, абстрагируясь от менее существенных связей; напротив, каждая последующая, более низкая ступень сочетает меньшую степень генерализации с большей конкретностью и богатством содержания, что позволяет учитывать связи и характеристики, ускользающие при более общем подходе.

В этой ключевой особенности иерархии территориальных объектов, предопределяющей разную «разрешающую способность» исследования и проектирования на каждой таксономической ступени, заключаются смысл и необходимость последовательного проектирования различных по своим размерам и, следовательно, поддающихся различной степени генерализации территориальных объектов.

При характеристике в данном разделе основных стадий работ по районной планировке, соответствующих разным таксономическим уровням, необходимо привести выдержки из последнего официального документа — Градостроительного кодекса РФ (в редакции 2004 г., действие Градостроительного кодекса РФ в предшествующей редакции 1998 г. продлено лишь в части некоторых статей). Следует отметить, что редакция Градостроительного кодекса (2004) встретила возражения профессионального сообщества (Съезда архитекторов РФ, ряда субъектов РФ, научных и проектных институтов) в связи с выборочным, неполным и неадекватным отражением важных градостроительных вопросов. Можно ожидать, что в дальнейшем в кодекс будут внесены существенные уточнения. Кроме того, отсутствует опыт реализации кодекса.

Поэтому в последующем изложении вначале приводятся рекомендации, соответствующие результатам научных исследований и сложившейся практике проектирования, а затем рекомендации Градостроительного кодекса.

Исследования, прогнозы и проекты на высшем таксономическом уровне. Цель этих исследований, прогнозов и проектов, охватывающих всю территорию страны или ее крупных частей, — решение принципиальных проблем территориальной организации страны и ее наиболее крупных частей, преодоление «лоскутной» организации ее пространства (повторим, «страна не может жить по принципу лоскутного одеяла», Яковлев, 2003, 2005); отсутствия взаимосвязи и взаимодействия между территориями^[1].

Указанные исследования, прогнозы, проекты получали различные наименования: генеральная схема расселения на территории РФ (утверждалась Правительством РФ в 1995 г.), схема территориального планирования РФ (Градостроительный кодекс РФ, принятый в декабре 2004 г.), Концепция социально-экономического развития регионов РФ (в момент подготовки книги к изданию разрабатывалась Министерством регионального развития РФ).

Градостроительный кодекс РФ (в редакции 2004 г.) устанавливает, что документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ в области: развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности; развития энергетики; использования и охраны лесного фонда; использования и охраны водных объектов; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; развития космической деятельности; естественных монополий; в иных предусмотренных законодательством РФ областях.

На картах (схемах) территориального планирования РФ указывается планируемое размещение объектов капитального строительства, в том числе объектов: федеральных энергетических систем; использования атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обеспечивающих космическую деятельность; обеспечивающих статус и защиту государственной границы; линейных объектов, обеспечивающих деятельность естественных монополий; иных объектов, размещение которых необходимо для выполнения международных обязательств РФ. На картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ, отображаются границы субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований, особых экономических зон, муниципальных образований, а также указанных выше объектов, границы их территорий и земельных участков, границы зон объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территорий.

Приведенный перечень объектов и границ, установленных Градостроительным кодексом, очень важен, но, на наш взгляд, недостаточен. Наряду с территориями для указанных выше объектов необходима разработка широких планировочных (пространственных) концепций, включающих оценку территорий для размещения промышленности и расселения, пофакторный анализ условий развития и взаимосвязей существующих и перспективных населенных мест, определение принципов формирования систем расселения, определение наиболее рациональных планировочных структур крупных районов страны и их частей. При решении задач такого масштаба степень детализации исследований и проектировок не может быть большой: аналитические и проектные материалы могут разрабатываться в масштабе не крупнее 1:2 000 000 или 1:500 000. В связи с этим положения Градостроительного кодекса о нанесении на схемах, охватывающих всю страну, границ ряда объектов, требующих более крупного топографического масштаба, нуждаются в >точнении.

Исследования, прогнозы и проекты на высшем таксономическом уровне (т.е., повторим, охватывающие всю территорию страны или ее крупные части) взаимосвязаны с районной планировкой. При этих исследованиях, прогнозах и проектах необходимо использование методов и материалов районных планировок. Исследования, прогнозы и проекты на высшем таксономическом уровне необходимы также для последующей разработки проектов районной планировки, обеспечивая для них исходную основу.

Важно пояснить, что следует понимать под весьма неточной дефиницией «часть страны». Очевидно, это может быть федеральный округ, крупный экономический район, группа субъектов РФ. В Градостроительном кодексе 1998 г. было введено понятие «консолидированная схема градостроительного планирования территории», под которым понималось совместное рассмотрение двух и более субъектов РФ, для которых необходимо комплексное решение. Хотя сам термин «консолидированная схема» не вполне удачен, по существу такая стадия проектирования необходима, поскольку предложенная в новом Градостроительном кодексе (2004) процедура согласования решений с близрасположенными субъектами РФ практически не реализуема: согласовать можно разработанные проектные решения, а не общие рассуждения о них. Между тем комплексная разработка проектов по двум и более рядом расположенным субъектам РФ крайне необходима и важна (например, Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Ставропольский край и близрасположенные республики Северного Кавказа, большое число других регионов).

Более убедительными представляется указание Градостроительного кодекса на возможность совместной подготовки проектов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления. Совместная разработка документов территориального планирования в соответствии с этим положением Кодекса осуществляется по инициативе указанных органов в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования, планирования размещения объектов капитального строительства, установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны культурного наследия федерального и регионального значения.

Получив соответствующие инициативные предложения, федеральный органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в течение 30 дней должны дать ответ о согласии или несогласии на совместную разработку документов территориального планирования (отказ не допускается в случае предложения о планировании размещения объектов капитального строительства на территории другого субъекта РФ или другого муниципального образования, а также предложения об установлении ограничений и использования территорий в границах зон охраны культурного наследия федерального или регионально значения).

В случае согласия на совместную подготовку проектов территориального планирования создается на паритетной основе комиссия по совместной разработке проектов документов территориального планирования. Если при совместной подготовке проекта документа территориального планирования предложения о размещении объектов капитального строительства регионального или местного значения на территории другого субъекта РФ или другого муниципального образования не согласованы, вопрос о размещении таких объектов решается в судебном порядке^[2].

Градостроительный кодекс содержит также положения о процедурах согласования и утверждения схемы территориального планирования РФ. Предусматривается, что согласованию подлежат предложения, предполагающие изменения границ: земель сельскохозяйственного назначения; особо охраняемых участков, находящихся в собственности субъектов РФ; территорий объектов культурного наследия; зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения либо объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду субъекта РФ (иные вопросы не могут подлежать согласованию). Устанавливается, что проект схемы территориального планирования РФ направляется в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а последними — в органы местного самоуправления, притом что высшие органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны согласовать (или не согласовать) проект в трехмесячный срок, а органы местного самоуправления — в течение 30 дней. При поступлении заключений в эти сроки проект схемы территориального планирования РФ считается согласованным. В случае поступления от одного или нескольких субъектов РФ отрицательных заключений создается согласительная комиссия, которая должна принять решение в трехмесячный срок. С учетом результатов работы согласительной комиссии принимается решение об утверждении схемы территориального планирования РФ или об отклонении проекта схемы территориального планирования РФ и направлении его на доработку, притом Правительство РФ может утвердить схему территориального планирования РФ, предусматривающую размещение объектов капитального строительства федерального значения, выделив материалы по несогласованным вопросам для внесения их в схему после ее утверждения.

Таким образом, предусмотрена жесткая процедура согласования и утверждения схемы территориального планирования РФ. Практика покажет, насколько эта процедура, целесообразная по замыслу, окажется реалистичной, так как согласование схемы территориального планирования со всеми субъектами РФ и 20—25 тыс. органами местного самоуправления даже по ограниченному кругу земельных вопросов вряд ли возможно. Кроме того, вызывает сомнение, что согласования практически требуются только по земельным вопросам. Более логичной кажется ранее применявшаяся практика экспертизы концептуальных вопросов по стране в целом на государственном уровне с последующим согласованием более детальных вопросов на уровне субъектов РФ (ранее — областей, краев, республик)^[3].

Районная планировка на уровне субъекта Российской Федерации (средний таксономический уровень). Эта стадия работ по районной планировке в разное время получала различные наименования: схема районной планировки области, края, республики, территориальная комплексная схема градостроительного планирования (Градостроительный кодекс в редакции 1998 г.), схема территориального планирования субъекта Российской Федерации (Градостроительный кодекс, 2004), генеральный план области (комплекс работ по Московской области и др.). Кроме того, на этом же таксономическом уровне разрабатывались территориальные комплексные схемы охраны природы (так называемые Терксопы) — специализированные разработки, выполнявшиеся теми же проектными институтами с участием экологических организаций в связи с усилением значимости экологической проблематики.

Схема районной планировки области, схема территориального планирования субъекта РФ или другие работы, охватывающие территорию субъекта РФ, выполняются, как правило, в масштабе 1:300 000 — 1:100 000 и имеет целью:

• 1) конкретизировать общие прогнозы развития производительных сил планируемой территории на основе более детального и тщательного изучения и оценки ее природных, территориальных, материальных и трудовых ресурсов;
• 2) разработать стратегию размещения на территории района основных районообразующих промышленных комплексов, систем расселения, крупных инженерных сооружений районного значения;
• 3) рассмотреть необходимость мероприятий по охране, восстановлению и обогащению природной среды, включая координированное использование водных ресурсов, охрану воздушного бассейна, резервирование территорий для различных видов использования в перспективе;
• 4) на основе дробного районирования территории выделить экономические (экономико-географические) подрайоны второго порядка (внутриобластные экономические районы) и установить очередность составления проектов их районной планировки^[4].

Градостроительный кодекс (2004) устанавливает, что схемы территориального планирования субъектов РФ могут включать в себя карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения, границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: объектов энергетических систем регионального значения; объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов собственных монополий; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов РФ. На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ, отображаются границы: муниципальных образований — городских округов, муниципальных районов, поселений, утвержденные в установленном порядке Законом субъекта РФ; земель лесного фонда, земель, особо охраняемых, земель природных территорий регионального значения, земель обороны и безопасности, земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства или на которых размещены такие объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ, а также зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

В текстовой части схемы территориального планирования субъекта РФ должны быть представлены: обоснование вариантов решения зоны территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию, их обоснование, этапы их реализации, перечень основных факторов возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта (схемы) территориального планирования субъектов РФ отображается информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования.

Подготовка схем территориального планирования субъектов РФ осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических стандартов с учетом программ в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития субъекта РФ, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Проект схемы территориального планирования субъекта РФ до ее утверждения подлежит обязательному согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, имеющими общую границу с субъектом РФ, для которого разрабатывается схема территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию.

Указано, что проект схемы территориального планирования субъекта РФ подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случае, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования РФ планируемых границ: земель лесного фонда; земель обороны и безопасности; земель особо охраняемых природных территорий федерального значения; земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации; территорий объектов культурного наследия; зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, а также объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках.

Согласование с высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ, для которого разрабатывается схема территориального планирования, осуществляется в целях соблюдения интересов указанных субъектов РФ в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду указанных (сопредельных) субъектов РФ^[5].

Проект схемы территориального планирования подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления в целях соблюдения интересов муниципальных образований в случае, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также в части учета правил землепользования и застройки, содержащихся в документах территориального планирования муниципальных образований, положений о территориальном планировании. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях муниципальных образований.

Иные вопросы, кроме указанных выше, согласованию не подлежат.

Заключения на проект схемы территориального планирования должны быть представлены в срок не более трех месяцев. В случае непоступления в указанный срок соответствующих заключений проект считается согласованным ими. При наличии отрицательных заключений создается согласительная комиссия, максимальный срок работы которой не может превышать три месяца. На основании решения согласительной комиссии высший орган государственной власти субъектов РФ принимает решение об утверждении схемы или направлении ее на доработку либо об исключении из схемы несогласованных вопросов или плане внесения их в схему после ее утверждения.

Районная планировка части территории субъекта РФ (внутриобластного, внутрикраевого, внутриреспубликанского района). Дробное районирование территории областей (краев, республик РФ) имеет длительную историю. Эти районы в процессе научных и проектных разработок получили разные наименования (внутриобластной район, подрайон, экономический микрорайон и др.), однако сам факт существования районов такого таксономического ранга признается во всех исследованиях. Создано большое количество сеток дробного районирования; наиболее известны сетки, разработанные Институтом географии Академии наук в связи с созданием фундаментальных географических характеристик регионов страны (несколько изданий), а также сетка ЦНИИП градостроительства, приведенная в Справочнике проектировщика по районной планировке (1986).

В Градостроительном кодексе РФ на такую стадию работ распространены рекомендации схемы территориального планирования субъекта РФ (указано, что эти рекомендации могут быть применены к части территории субъекта РФ), а также даны рекомендации по территориальному планированию муниципальных образований.

В соответствии с принятой в данном разделе последовательностью изложения приводим сначала рекомендации, соответствующие сложившейся практике проектирования, а затем рекомендации Градостроительного кодекса.

Проект районной планировки внутриобластного района представляет собой дальнейшую детализацию и конкретизацию схемы районной планировки области и выполняется, как правило, в масштабе 1:100 000 — 1:50 000. В отличие от схемы районной планировки области проект планировки внутриобластного экономического (экономико-географического) района имеет целью:

• 1) обосновать конкретные рекомендации по размещению промышленных предприятий, населенных мест и инженерных сооружений путем анализа различных планировочных вариантов и их стоимостной оценки;
• 2) дать конкретные расчеты численности населения района и отдельных населенных мест и на этой основе определить наиболее целесообразную организацию системы культурно-бытового обслуживания и отдыха;
• 3) разработать и оценить конкретные мероприятия по охране, восстановлению и обогащению природной среды, оздоровлению воздушного и водного бассейнов, инженерной защите территорий.

Увеличение масштаба топогеодезической подосновы позволяет на этой стадии проектирования «видеть» рельеф строительных площадок, условия трассирования коммуникаций, возможность мероприятий по мелиорации и т. п., т. е. принимать принципиальные, но вполне конкретные проектные решения.

Внутриобластные районы^[6], ставшие объектами районной планировки, имеют размеры, как правило, от 3 до 10 тыс. км², а в восточных районах — до 100 тыс. км².

Проект планировки промышленного узла, узла сосредоточенного строительства, производственной и научно-производственной зоны — наиболее детальная стадия районной планировки (выполняется в масштабе 1:25 000 или 1:10 000), имеет следующие основные задачи:

• 1) окончательное определение структуры локальных производственных комплексов, размещаемых на территории узла, мощности входящих в их состав первоочередных предприятий, возможной степени их комбинирования и кооперирования с учетом прогнозируемого перспективного развития узла;
• 2) анализ вариантов размещения проектируемых предприятий, связанных с ними мест расселения и инженерных сооружений, комплексное сравнение вариантов и выбор оптимального из них (также с учетом прогнозируемого развития промышленности и роста населения в перспективе);
• 3) резервирование основных направлений территориального развития промышленных, селитебных и рекреационных зон, инженерных сооружений;
• 4) комплексное решение транспортных, энергетических и инженерных сооружений и коммуникаций, размещение объединенной строительной базы.

Проектные решения в проекте планировки промышленного узла (узла сосредоточенного строительства) должны быть проработаны с такой степенью детализации, чтобы служить исходной основой для составления: генеральных планов населенных мест (городов, рабочих поселков); генеральных планов промышленных зон городов (групп промышленных предприятий) или проектов отдельных промышленных предприятий; проектов обшеузловых инженерных сооружений, сетей водоснабжения и канализации, энергоснабжения, транспорта, обводнения, озеленения, инженерной подготовки территории.

В районной планировке установилось достаточно четкое понятие промышленного узла, близкое к принятому в экономической географии. Промышленный узел представляет собой один или несколько промышленных центров, объединенных общностью транспортно-географического положения, единой системой расселения, производственными связями и обшей системой инженерных сооружений и коммуникаций. Наиболее характерная особенность промышленного узла с точки зрения районной планировки — территориальная сосредоточенность образующих его групп промышленных предприятий и мест расселения, повседневные интенсивные пассажиропотоки между населенными пунктами (трудовые и культурно-бытовые), взаимная связанность транспортных и инженерных сооружений и коммуникаций.

В развитых и удачно сформированных промышленных узлах важнейшее значение приобретают производственно-технологические связи между предприятиями (различные формы их производственного комбинирования и кооперирования). Достаточно эффективно могут развиваться промышленные узлы, в которых промышленные предприятия и их группы кооперируются между собой только на основе объединения инженерных сооружений, подсобно-вспомогательных устройств, строительных баз и организации общей системы расселения, а глубокие производственные связи еще не получили большого развития (подробнее о формах кооперирования промышленных предприятий будет сказано ниже)^[7]. Промышленные узлы обычно имеют территорию от 0,3 до 3 тыс. км².

Районная планировка муниципальных образований (ранее — низовых административных районов) как самостоятельная стадия представляет собой дальнейшую конкретизацию проекта планировки внутриобластного района. Как правило, ведущее значение на этой стадии приобретает планировка сельскохозяйственных территорий. Цели и методика этой работы ввиду ее специфичности изложены отдельно в разделе IV; здесь отметим лишь, что эти планировки также должны носить комплексный характер, занимая определенное место в системе районирования территории.

Приводим указания Градостроительного кодекса для данного уровня проектирования.

Кодексом даны рекомендации для документов территориального планирования муниципальных образований, к которым отнесены схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Схемы территориального планирования муниципальных районов включают карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе объектов: электрои газоснабжения в границах муниципального района; автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, отображаются границы: существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района; земель различных категорий в пределах межселенных территорий; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Материалы по обоснованию проекта территориального планирования муниципального района включают: обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию, их обоснование, этапы реализации; перечень факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района отображается информация о состоянии соответствующей территории, о возможностях ее развития и об ограничениях в ее использовании, включая карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов РФ, генеральных планов поселений, а также карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий.

Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством РФ, в случае, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или планируемых границ: земель лесного фонда; особо охраняемых природных территорий федерального значения; земель обороны и безопасности; земель, находящихся в собственности РФ; территорий объектов культурного наследия; планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения; планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных территориях, землях и земельных участках. Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, с заинтересованными органами поселений, входящих в состав муниципального района, с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, имеющих общую границу с данным муниципальным районом в случае, если нарушаются их интересы (в части границ объектов, находящихся в их юрисдикции; приводится перечень объектов и границ, подлежащих согласованию; иные вопросы согласованию не подлежат). Во все указанные согласовывающие органы направляется проект схемы территориального планирования муниципального образования, заключение по которому эти организации должны дать в срок не более трех месяцев; непоступление заключений рассматривается как согласование проекта; в случае отрицательных заключений (одного или нескольких) создается согласительная комиссия, максимальный срок работы которой не может превышать три месяца; по результатам работы согласительной комиссии принимается решение об утверждении проекта (схемы) или его доработке; глава муниципального района на основании решения согласительной комиссии направляет схему на утверждение в представительный орган местного самоуправления муниципального района, а также направляются материалы по внесению в схему после ее утверждения уточнений по несогласованным вопросам. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе оспорить схему в судебном порядке.

Планировочное проектирование на уровне города (низший таксономический уровень). Эти стадии проектирования, к которым относятся планировка населенных мест и составление единых генеральных планов промышленных районов (производственных зон) городов, расположены на последующих ступенях таксономической лестницы и выполняются в более крупном топографическом масштабе. Однако содержание и основные задачи этих стадий весьма важны для районной планировки, в которой в значительной мере формулируется «задание» для их разработки, определяются масштабы, место размещения и расширения, градообразующая основа и состав, т. е. основные параметры развития и принципиальная территориальная организация городов и их промышленных районов (производственных зон). На стыках районной планировки с градостроительным и промышленно-строительным проектированием формируются важные требования к районной планировке.

Планировка городов — ведущая область градостроительного проектирования. Работы по районной планировке требуют от участников широкой ориентировки в основных творческих проблемах и исканиях современного градостроительства.

Планировка промышленных районов городов как комплексная задача получила в свое время значительное развитие. Наибольший эффект дает размещение в промышленных районах экономически и технологически взаимосвязанных предприятий. Однако и кооперирование предприятий путем организации общей ТЭЦ, единых водозаборов и очистных сооружений, общих транспортных сооружений и других инженерных устройств обеспечивает значительную экономию.

В 1970—1980 гг. в СССР было запроектировано и сооружалось на основе единых генеральных планов более 400 городских промышленных районов (в Москве, Ленинграде, Тольятти, Волгограде, Кемерове и во множестве других городов)^[8].

За рубежом также широко проводятся работы по проектированию и созданию в городах промышленных районов. Территории, специально оборудованные для промышленных предприятий, в зарубежной литературе носят различные названия: «промышленные парки» (Industrial Parks), «организованные промышленные районы» (Organized Industrial.

Districts), «планируемые промышленные комплексы» (Planned Industrial Complexes) и др. Как правило, это территории размером до 200 га (но иногда и до 1000—1500 га), заранее оборудованные за государственный счет или крупными фирмами, нередко с готовыми типовыми промышленными зданиями; эти территории полностью или частями сдаются в аренду или продаются частным владельцам. Особенно широко создаются «организованные промышленные районы» в зонах развития, городах-спутниках и других местах, где предпринимаются усилия по стимулированию промышленного развития.

Единые генеральные планы городских промышленных районов, как правило, разрабатываются в масштабе 1:10 000 или 1:5000. На их основе выполняются проектные задания и технические проекты отдельных промышленных предприятий.

В новейших проектировках термин «промышленный узел» заменен более широким и поэтому более точным термином «узел сосредоточенного строительства», «узел концентрации градостроительной активности», «узел ускоренного развития — территория формирования „точки роста“ экономики» и др. Необходимость использования этих терминов объясняется тем важным обстоятельством, что во многих узлах сосредоточенного строительства промышленность не является определяющим фактором развития (например, ведущую роль приобретают транспортные, логистические и другие функции). Несмотря на разнобой применяемых терминов, планировочное содержание проработок на этой стадии проектирования в основном идентично. В дальнейшем необходимо обобщить имеющийся опыт и разработать методическое сопровождение этой важной стадии проектирования.

В июле 2005 г. принят Закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В Законе указано, что особая экономическая зона — это определенная Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особые экономический зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры. Могут создаваться особые экономические зоны двух типов: промышленно-производственные и технико-внедренческие. Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках не более 20 км², технико-внедренческие зоны — не более чем на двух участках, общей площадью не превышающих 2 км². Зоны не могут находиться на территории нескольких муниципальных образований и не должны включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования.

На территории особой экономической зоны не допускается размещение объектов жилищного фонда.

Особые экономические зоны создаются на конкурсной основе по представлению субъектов РФ, которые подают заявки на создание зоны совместно с муниципальным образованием, в пределах которого предполагается создание зоны. Решение о создании особой экономической зоны принимается Правительством РФ, которым установлены льготные условия налогообложения, таможенного режима и другие положения, благоприятствующие предпринимательской деятельности. Для разработки единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон создан федеральный орган исполнительной власти — Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, подведомственное Министерству экономического развития и торговли РФ, и его территориальные органы.

В Градостроительном кодексе применительно к рассматриваемому уровню проектирования даны рекомендации по содержанию генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, процедурам их согласования, подготовки к утверждению, утверждения, публичным слушаниям по проектам. Структура и последовательность этих операций близки к рекомендуемым по территориальному планированию на предшествующих уровнях проектирования.

Подготовка генеральных планов поселений, городских округов может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям поселения, городского округа^[9].

Генеральные планы включают карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: объектов электро-, тепло-, газои водоснабжения; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления. На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы: существующие и планируемые населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; земель сельскохозяйственного назначения, для обеспечения космической деятельности, обороны и безопасности; иного специального назначения, лесного фонда; водного фонда; особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, существующих и планируемых земель промышленности, энергетики, транспорта, связи; функциональных зон с отображением параметров планируемого развития; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального, местного значения; территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; зон транспортной и инженерной инфраструктур.

Текстовая часть материалов по обоснованию проектов генеральных планов включает анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития; обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий и предложений по территориальному планированию, их обоснование, этапы реализации.

Генеральный план поселений, городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждается соответствующим представительным органам местного самоуправления поселения, городского округа.

Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, по вопросам размещения объектов капитального строительства, границ территорий и земельных участков, затрагивающих интересы соответствующих органов (приводится перечень границ территорий, земельных участков, которые подлежат согласованию). Предусмотрено, что иные вопросы, кроме указанных, согласованию не подлежат. Предусмотрены публичные слушания проектов генерального плана с составлением соответствующих протоколов. На процедуру согласования с каждым из указанных органов отводится три месяца. При непоступлении в установленный срок заключений от указанных органов проект генерального плана считается согласованным соответствующим органом. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке^[10].

В заключение вновь подчеркнем, что районная планировка — важнейшее звено между проектированием территориально-производственных комплексов крупных таксономических единиц (страны в целом, ее экономических районов) и проектированием отдельных населенных мест и промышленных районов городов. При выпадении этого звена весь механизм таксономических связей и соподчинений перестает работать: это происходит также при разработке районной планировки вне системы экономического районирования.

Схема иерархии (стадийности) научно-исследовательских и проектно-планировочных работ, соответствующих системе экономических районов (подрайонов) разного таксономического ранга, приведена ниже (см. табл. 2.1.).

• [1] Как отмечалось, во многих случаях транспортные сети прерываются на границахобластей, краев, республик; это наиболее яркий, но отнюдь не единственный пример, указывающий на необходимость концепций, нацеленных на взаимосвязь, взаимодействие, координацию между развитием разных территорий страны.
• [2] Представляется, что подобная процедура слишком формализована, а решение всудебном порядке возможно для вопросов собственности на землю и недвижимость, ноне для вопросов, требующих научной и проектной разработки комплексного характера. Вероятно, эта процедура соответствует принятой в США «адвокатской планировке*, окоторой с юмором писал Д. Доннисон (см. выше).
• [3] В Градостроительном кодексе (2004) указывается, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направлять документы территориального планирования всех уровней на государственную экспертизу, оплачивая расходы на проведение экспертизы (за исключением случаев, когда на экспертизу федеральным органам государственной власти направляется генеральный планпоселения). Однако направление на экспертизу проекта документа территориальногопланирования любого уровня или получение отрицательного заключения не являетсяпрепятствием для утверждения документа территориального планирования. Выводыгосударственной экспертизы по ряду вопросов могут быть оспорены в судебном порядке. Указанная процедура во многом, по существу, лишает государственную экспертизусмысла и обязательности.
• [4] Здесь необходимо сделать важную оговорку. По мере перемещения центра тяжести от проектирования крупных районных комплексов к проектированию территориально-производственных комплексов, формирующихся на сравнительно ограниченных по размерам территориях, т. е. при увеличении значения строительных задачпроектирования, районная планировка приобретает ведущее место в работах по территориальной организации производительных сил, тогда как на стадии проектированиякрупных территориально-производственных комплексов методы и средства ее имеютподчиненное значение. По мере методического приспособления к масштабам задачипроисходит определенная «инверсия функций*.
• [5] Как указано выше, согласования с высшими исполнительными органами государственной власти сопредельных субъектов РФ, вне рамок общего для обоих субъектов РФ проекта или специального проекта, охватывающего эти субъекты РФ, представляются проблематичными.
• [6] Повторим, что в литературе и проектной практике существуют большие различия втерминологии, применяемой для обозначения внутриобластных территориальных образований (район, подрайон, микрорайон, экономический округ, зона, подзона, ареалит.п.), однако такие образования реально существуют и формируются, что признаетсяпочти всеми исследователями. В большинстве исследований и проектных работ рахтич-ными авторами разрабатываются, как правило, близкие сетки дробного районирования.
• [7] Термин «промышленный узел* нередко используется в понимании, отличном отпринятого в экономической географии и районной планировке. Так, в некоторых экономических исследованиях понятие «промышленный узел* трактуется слишком широко, под ним понимают один, два или несколько промышленных районов, т. е. объектовболее высшего таксономического ранга (например, Братско-Тайшетский, Ачинско-Красноярский «промышленные узлы»). Напротив, в работах территориальных строительных институтов под термином «промышленный узел» подразумевали группы кооперирующихся на одной строительной площадке промышленных предприятий, образующих одну из промышленных зон (районов) города (Восточный «промышленный узел* города Бреста, Заискитимский «промышленный узел* города Кемеровои т.д.). Во избежание путаницы в терминологии от неправильного употребления понятия «промышленный узел* следовало бы отказаться.
• [8] По материалам Госстроя СССР, суммарная эффективность комплексного размещения предприятий в 400 промышленных районах городов составляла более 0,5 млрд руб. в ценах тех лет. Эффект был бы еще большим, если бы комплексирование предприятийбыло более глубоким и учитывало производственные связи. С распадом СССР проектировки промышленных районов (зон) по большей части прекратились, а разработанные проекты не получили дальнейшего развития или не были реализованы.
• [9] О понятиях «поселение», «городской округ* в соответствии с Федеральным законом № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации* см. выше.
• [10] Как указано выше, Градостроительный кодекс РФ (в редакции 2004 г.) был принятвопреки возражениям профессиональной общественности. Отмечалось, что в Кодексесложные проблемы современного градостроительства сведены к вопросам, связаннымс выделением границ тех или иных зон, земельных участков для размещения объектовкапитального строительства и др. Как заявлял в одном из интервью президент Союзаархитекторов РФ Ю. П. Гнедовский: «Обидно, что огромные усилия архитектурной общественности по внесению поправок в новую редакцию Гражданского кодекса ни к чему не привели. Кто-то очень заинтересован в практически беспрепятственной купле-продаже городских территорий, в том, чтобы превратить красивый лозунг пакетазаконов «Доступное жилье» в очередную затею для обогащения новых «земельных баронов». Это весьма резкое высказывание довольно точно характеризует накал страстей, бушевавших вокруг принятия нового Градостроительного кодекса. Также см. «Главныеархитекторы страны начали войну с Градостроительным кодексом* (Известия, 18.05.2005) и др. В рекомендациях по проектированию городов, анализу и утверждениюих генеральных планов нет самого понятия «город», всех важнейших вопросов, соответствующих тысячелетним исканиям мирового градостроительства. Можно предположить, что Градостроительный кодекс (2004), содержащий много спорных, недостаточно обоснованных положений, встретит большие трудности при его реализации, чтопотребует дальнейших его изменений и уточнений.