Налоговые реформы Александра III

Общая направленность деятельности Александра III (1881—1894) состояла в развитии российского товаропроизводителя, создании независимого национального хозяйства, освобождении его от иноземного господства. Годы его правления были отмечены укреплением финансовой системы, что вело к усилению экономического и политического престижа России в мире.

Доходы государственного бюджета в этот период увеличились более чем в два раза, существенно пополнился золотой запас, удалось добиться положительного сальдо внешнеторгового баланса. Были заложены основы дальнейшего укрепления российской экономики и определены направления дальнейших реформ. Началось стремительное создание морского флота — военного и гражданского.

Стараниями Александра III Россия обеспечила в Европе длительный и прочный мир. Не случайно в историю Александр III вошел под почетным именем «Миротворец».

В период царствования министрами финансов были Н. X. Бунге (1881— 1887), И. А. Вышнеградский (1887−1892) и С. Ю. Витте (1892−1903).

Финансовая политика Александра III была направлена на проведение достаточно жесткой таможенной политики и введение протекционистских мер. В 1881 г. была введена надбавка в 10% на весь таможенный тариф. Затем 16 июня 1884 г. последовало повышение пошлины на чугун, вальцевое железо, сталь, машины. Также в этом же году была установлена общая пошлина на уголь с дифференцированным обложением угля, ввозимого через черноморские порты и западную границу. В результате поступления от таможенных пошлин увеличились с 105,0 мл и руб. в 1880 г. до 224,0 млн руб. в 1898 г., что составляло около 14,5% всей суммы государственных доходов¹.

Это способствовало предотвращению оттока капитала и развитию собственной промышленности. Об этом свидетельствует и увеличение государственных доходов, темпы роста которых превосходили аналогичный показатель в развитых странах Европы. Так, государственные доходы России увеличились с 80 млн фунтов стерлингов в 1881 г. до 154,7 млн фунтов стерлингов в 1889 г., т. е. почти в два раза, тогда как за тот же период в Англии они увеличились всего в 1,06 раза, а в Германии и Австро-Венгрии даже чуть уменьшились^[1][2].

Важнейшим финансовым и политическим мероприятием налоговой реформы стала поэтапная отмена подушной подати, осуществленная по инициативе Н. X. Бунге в 1881 — 1886 гг. на всей территории европейской части Российской империи для всех категорий плательщиков. В результате налоговое бремя на крестьян снизилось с 54,8 млн до 1,3 млн руб.^[3].

Вслед за этим в 1887 г. оброчная подать была преобразована в выкупные платежи, за счет чего удалось компенсировать потери бюджета от отмены подушной подати.

При этом сами выкупные платежи в 1881 — 1882 гг. также были снижены для всех бывших помещичьих крестьян, однако затем в 1887 г. в связи с преобразованием оброчной подати они были опять повышены для государственных крестьян под предлогом, что выкупные платежи у них оказались гораздо меньше, чем у бывших помещичьих (56 коп. против 135 коп. с десятины).

По инициативе Бунге был отменен очень тяжелый для населения соляной налог. Обсуждение этого вопроса велось давно. Еще в 1724 г. И. Т. Посошков предлагал отменить государственную монополию на соль и отдать ее в свободную добычу и продажу¹. Высокие цены на соль стали причиной массовых недовольств населения и «соляных» бунтов. Это предложение было реализовано в 1727 г. после смерти Петра I Екатериной I, однако через несколько лет (в 1737 г.) по фискальным причинам соляной налог был восстановлен.

Отмена соляного налога и одновременное уменьшение таможенной пошлины на вывоз соли привели к резкому увеличению производства, росту экспорта, удешевлению соли и росту ее потребления. Так, ее цена снизилась с 48 коп. за пуд в 1880 г. до 3 коп. за пуд в 1890 г., а потребление за этот период выросло почти в полтора раза. Отмена соляного налога привела также к серьезному развитию рыбных промыслов, средний доход от которых в 1879 г. составлял 829,5 тыс. руб., а в 1891 г. — около 2 млн руб.^[4][5]

Наиболее серьезным изменениям подверглась система промыслового налога. Одним из главных недостатков действующей системы промыслового налога было то, что фабрично-заводская промышленность облагалась фактически без учета размера и мощности предприятий.

По инициативе Бунге в 1884 г. в промысловый налог были включены два дополнительных сбора: процентный в размере 3% чистой прибыли предприятий, обязанных представлять публичную отчетность (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью), и раскладочный, который должны были платить все остальные частные гильдейские предприятия. Впоследствии (в 1889 г.) к уплате раскладочного сбора были привлечены и негильдейские предприятия. Уже в 1885 г. доходы от промыслового налога увеличились с 21 млн (1884 г.) до 25,7 млн руб. в 1885 г., т. е. на 22,3%.

В дальнейшем совершенствование промыслового налога продолжал С. Ю. Витте. В 1892 г. по его инициативе размер процентного сбора был увеличен с 3 до 5%, а раскладочного сбора — на 25%, а к его уплате были привлечены заводы и фабрики, уплачивающие акцизы.

Доходы от промыслового налога возросли в 1894 г. до 43 млн руб. Таким образом, за 10 лет (с 1884 по 1894 г.) они увеличились более чем в два раза.

В 1894 г. был подготовлен новый проект промыслового обложения, в котором предлагались прогрессивные принципы установления ставок как основного, так и дополнительных сборов.

Введение

в 1899 г. нового Положения о промысловом налоге, направленного на поддержку отечественных производителей, позволило увеличить поступления от промыслового налога в 1900 г. до почти 70 млн руб.

Бурное развитие капитализма в России в этот период сопровождалось ростом числа коммерческих банков, появлением биржи, разного рода ценных бумаг. Появились доходы, которые не облагались налогами, в частности от денежных капиталов, операций с ценными бумагами.

В связи с этим в 1885 г. по инициативе Н. X. Бунге был принят закон о введении налога на денежные капиталы. Объектом обложения стали доходы от процентных бумаг — государственных, общественных и частных всех наименований, а также от вкладов. Ставка налога составила 5%. Несколько позднее были обложены налогом акции железнодорожных обществ. В казну от этого налога в 1886 г. поступило 10 млн руб., а в 1889 г. — 12 млн руб.

Опять же по инициативе Бунге в 1881 г. были введены пошлины с имуществ, передаваемых безвозмездным путем. Налог на наследство был введен еще в 1650 г. царем Алексеем Михайловичем при передаче земли по наследству. Впоследствии он регулярно отменялся, гак как ущемлял интересы состоятельных слоев населения. Так, в 1801 г. Александр I отменил его как акт благодарения дворянству. Однако затем под давлением финансовых трудностей он был восстановлен со ставкой 6%, но только при переходе имущества дальним родственникам. Во всех других случаях налог не взимался. Попытки изменить ситуацию в 1821 и 1872 гг. успеха не имели из-за сопротивления состоятельных слоев населения¹.

Введенные пошлины с имущества, передаваемого в виде подарков или наследования, можно характеризовать как попытку сделать налогообложение более справедливым. При наследовании пошлина взималась по ставке от 1 до 8% в зависимости от степени родства. От обложения освобождалось имущество ценностью менее 1 тыс. руб. Фискальное значение данной пошлины было сравнительно невелико и составляло в этот период от 5 до 6 млн руб., но имело важное социальное назначение.

Попыткой сделать налогообложение более справедливым можно рассматривать установление в 1894 г. квартирного налога. Это была фактически попытка введения прогрессивного обложения доходов физических лиц. Причем шли к этому достаточно долго. Еще императором Александром I в 1812 г. был введен прогрессивные подоходный налог с доходов помещиков, о котором упоминалось в предыдущем параграфе. Но в 1820 г. он был отменен ввиду «разных неудобств взыскания»^[6][7] и все попытки введения налога на доходы отвергались.

Во вводимом квартирном налоге связь с уровнем доходов была не прямая, а через величину квартирной платы, которую могли себе позволить наниматели. По мнению разработчиков этого налога, размер нанимаемой квартиры, ее качество свидетельствовали об уровне доходов лица. Поэтому налоговой базой была определена наемная цена квартиры, а ставка налога дифференцировалась в зависимости от наемной цены.

Для взимания налога города были разделены на пять классов в соответствии с величиной платы за жилое помещение. В пределах каждого класса квартиры подразделялись па разряды в зависимости от их наемной цены. Для каждого разряда помещений в каждом классе были установлены особые оклады налога. Налоговые ставки устанавливались прогрессивно от 1,4 до 10% в зависимости от наемной цены.

Фискальное значение было относительно небольшое: в 1895 г. казна получила 2,8 млн руб., в 1908 г. — около 6 млн руб., однако социальнополитическое значение его введения очень высоко, так как позволило подготовиться и перейти к прогрессивному подоходному обложению физических лиц в будущем (в 1916 г.).

Важнейшим событием налоговых реформ в данный период были подготовка и введение государственной винной монополии. Идея ее введения принадлежала, по словам С. Ю. Витте, императору Александру III, который с этой идеей обращался и к II. X. Бунге, и к И. А. Вышнеградскому, однако не встретил поддержки с их стороны.

«Император Александр III, — пишет Витте, — говорил, что его крайне мучает и смущает, что русский народ так пропивается и что необходимо принять какие-либо решительные меры против этого пьянства»¹.

Предложение ввести государственную монополию было совершенно повой идеей, подобной практики не было в то время ни в одной стране мира.

В феврале 1893 г. Витте представил свои соображения по введению винной монополии в России, которые были одобрены Александром III. В качестве ее целей были определены^[8][9]:

• • увеличение доходов казны путем добавления к налоговым поступлениям доходов от торговли;
• • уменьшение пьянства за счет развития культуры потребления;
• • увеличение качества водки;
• • создание благоприятных условий для развития сельскохозяйственного винокурения.

Витте считал, что доход от питей, поступающий в казну, недостаточен по сравнению с суммами, которое население тратило на вино. Он обвинил виноторговцев, что они «поддерживают пагубную страсть населения к неумеренному употреблению напитков и тем парализуют все принимаемые Правительством меры к уменьшению пьянства».

В 1894 г. был утвержден план введения в России государственной винной монополии, который состоял в следующем^[10]:

• • винокурение производится на частных заводах;
• • казенные службы закупают у них продукцию по ценам, установленным Министерством финансов для каждой местности;
• • продажа спирта, вина и водочных изделии — исключительное право казны;
• • спирт и вино поступают в продажу только в очищенном виде;
• • очистка спирта перегонкой и производство водочных изделий осуществляются на казенных и частных заводах;
• • продажа спиртных напитков разрешается в заведениях частных лиц в запечатанном виде и, но установленным ценам.

Фискальные результаты введения государственной винной монополии были исключительно велики. В полной мере они проявились уже после смерти Александра III и отставки Витте. Доходы от нее увеличились с 52 млн руб. в 1897 г. до 824 млн руб. в 1913 г., что составляло свыше 28% всех доходов бюджета.

В тесной связи с протекционистской находилась и железнодорожная политика государства. Для Александра III было крайне важно расширение сети железных дорог, сосредоточение важнейшей ее части в руках казны и подчинение частного хозяйства руководству государства. Государственная политика проводилась в следующих направлениях:

• • упорядочение железнодорожных тарифов и использование их для поощрения вывоза и затруднения ввоза товаров;
• • усиление контроля над железными дорогами и выкуп в казну частных железных дорог;
• • стимулирование частного железнодорожного строительства и строительство за счет казны.

Эта стратегическая линия Александра III исполнялась неукоснительно, несмотря на смену правительства или министров финансов.

В 1889 г. были изданы временные правила о тарифах и учреждениях по тарифным делам, а в 1890 г. пересмотрены ввозные тарифы. Тарифы на перевозку угля от портов внутрь страны были повышены, а вот на уголь донецкий, польский, уральский — снижены, так же как и на перевозку нефти, керосина, крупного рогатого скота.

Частные железнодорожные компании в большинстве своем были малорентабельными, а зачастую просто убыточными. Задолженность железнодорожных обществ, большей частью гарантированная правительством, ложилась на казну и отягощала государственный бюджет. Решение этой проблемы виделось в их выкупе казной.

Уже при министре финансов И. А. Вышнеградском начался процесс выкупа частных железных дорог в казну, 10 железнодорожных обществ вообще прекратили свое существование. Продолжая эту политику, С. Ю. Витте допускал исключения для наиболее преуспевающих компаний. Он входил в соглашение с ними и под условие постройки новых линий отказывался от выкупа в казну принадлежащих им путей. За указанный период длина железнодорожных путей возросла с 29 157 до 54 217 верст. При этом за счет казны было построено 10 910 верст, за счет частного сектора — 14 510, а в казну было выкуплено 14 116 верст. Главным мотивом выкупа частных дорог было стремление руководить экономическим развитием страны.

Благодаря объединению «тарифных вопросов» в руках правительства оно приобрело инструмент влияния на само направление торговли, стимулируя вывоз товаров и ограничивая импорт. Была проведена также реформа пассажирских тарифов, что привело к снижению убытков в пассажирских перевозках и быстрому развитию пассажирского движения.

Железнодорожное строительство в то время велось как за счет казны, так и за счет частных компаний. В России до конца 1880-х гг. было довольно большое количество частных железнодорожных обществ, каждое из которых владело путями весьма незначительными по протяженности. Большинство этих обществ, за редким исключением, вели свое дело из рук вон плохо, проводя собственную, несогласованную с интересами государства тарифную политику.

В то же время правительство разрешило новые концессии: в 1887— 1891 гг. частным обществам была разрешена постройка новых железных дорог длиной 1830 верст, в то время как из казны финансировалось строительство лишь нескольких небольших участков общей протяженностью в 460 верст.

В 1891 г. началось строительство Великого сибирского железнодорожного пути, который стал главным «стержнем», объединившим Россию в единое экономическое пространство. Дороги строились не по финансовым, а главным образом по общеэкономическим соображениям. Все эти меры оправдали себя впоследствии: не только частные железные дороги стали доходными, но и казенные окупились и принесли прибыль раньше, чем можно было рассчитывать. В стратегическом плане опыт последних 100 лет свидетельствует о правильности таких решений и о государственной мудрости руководителей страны того времени.

Сумма доходов, полученных казной от казенных и частных дорог, возросла со 120,2 млн руб. в 1892 г. до 489,1 млн руб. в 1903 г., т. е. более чем в четыре раза. Вместе с тем в этот период железнодорожное хозяйство, существенно увеличив доходы бюджета, требовало и значительных затрат, которые также возросли почти в четыре раза, т. е. казна не получала особой прибыли. Это связано с тем, что железнодорожное строительство через систему тарифов поощряло русскую промышленность, за продукцию которой приходилось платить дороже ее стоимости на зарубежных рынках.

Поступление по прямым налогам в этот период увеличилось главным образом за счет экономического роста. При этом доля прямых налогов в общей сумме доходов даже снизилась с 9,5 до 6,7%¹. В этот период было введено только два новых налога — на доходы от капитала и квартирный, о которых шла речь ранее. Кроме того, был повышен налог с городской недвижимости, а налог на денежный капитал был распространен на вклады в банковских учреждениях.

Усложняющаяся налоговая система настоятельно требовала реформ в области контроля за поступлением налогов, создания соответствующих административных учреждений.

Взиманием податей с государственных крестьян до 1861 г. занимались выборные земские власти. Затем эти функции были переданы мировым посредникам. В 1874 г. податной надзор передается уездной полиции. Всей работой на местах руководит исправник. В 1880-е гг. в составе Казенных палат создаются губернские и уездные податные присутствия. Возглавлял их управляющий Казенной палаты. В состав присутствия входили члены Казенной палаты и выборные от губернского земского собрания, губернской думы и купечества.

По инициативе министра финансов Н. X. Бунге в 1885 г. вводятся податные инспекторы — финансовые работники на местах. Первоначально их численность была установлена 500 человек на всю Россию. При учреждении Государственным советом должности податных инспекторов на них были возложены следующие обязанности:

• • наблюдение за правильностью торговли;
• • участие в качестве чиновников Казенной палаты в генеральных проверках торговли;
• • председательство в уездных податных присутствиях, образуемых для раскладки дополнительного сбора с торговли и промыслов;
• • содействие Казенным палатам по приведению в известность ценности и доходности имуществ (оценка имущества);
• • исполнение поручений Казенных палат;
• • исполнение других обязанностей, возложенных законом.

В июне 1885 г. состоялось назначение первых 222 податных инспекторов, каждый их которых был снабжен подробной инструкцией — «наказом», содержавшим более широкий круг обязанностей, чем возложенные на них Государственным советом.

До учреждения податной инспекции надзор со стороны Казенной палаты за торговлей и промыслами был весьма слаб. Уклонение от уплаты в сфере торговли и промыслов носило массовый характер. Учреждение податной инспекции сразу дало значительные результаты. За три года после ее создания (1886—1888) сборы от торговых пошлин возросли в сравнении с тремя предыдущими годами (1882—1884) на 17,9%.

Первой серьезной задачей, с которой податные инспекторы успешно справились, была разверстка выкупных платежей в связи с преобразованием оброчной подати бывших государственных крестьян в выкупные платежи. Вся работа была выполнена в кратчайшие сроки — за шесть месяцев, что, учитывая масштабы России, в иных условиях растянулось бы на годы.

На податных инспекторах лежала основная работа по введению в действие квартирного налога. Без их деятельного участия была бы невозможна реформа промыслового налога 1898 г.

Государственный совет России высоко оценил работу податных инспекторов: «Как исполнительные органы Казенных палат эти лица содействовали водворению более правильных приемов при исчислении и взимании податей и пошлин. Трудами их собраны разносторонние данные об экономическом положении населения, положенные в основу многих реформ, проведенных в финансовом законодательстве»^[11].

Подводя итог преобразованиям Александра III в сфере финансов и налогов, можно с уверенностью классифицировать их как системную многоцелевую долгосрочную налоговую реформу. Ее системный характер определяется тем, что в этот период произошло перераспределение налоговой нагрузки между слоями населения и отраслями, изменилось соотношение между прямыми и косвенными налогами (акцент был сделан на косвенные налоги: в 1880 г. соотношение между ними было 1: 2,3, а в 1892 г. — 1: 3,2), появились совершенно новые налоги (на доходы от капитала, квартирный); была введена государственная винная монополия, кардинально изменившая принципы налогообложения алкогольной продукции; принципиально изменились подходы к формированию бюджета государства: был взят курс на увеличение неналоговых доходов за счет увеличения доли государства и развития государственных железных дорог и регалий.

Этот курс в последующие годы привел к тому, что собственно налоговые доходы в виде налогов и пошлин составляли в 1913 г. около 29% всех доходов бюджета, доходы от государственных регалий — около 27%, а доходы казенного имущества и капиталов (в первую очередь, железных дорог) — около 27%^!.

Кроме того, создание института податных инспекторов стало важнейшим шагом в кардинальном изменении организации налогового контроля и администрирования.

По оценке экспертов, налоговые реформы, проводимые Александром III, «положили начало модернизации российской системы налогообложения и тем самым способствовали процессу индустриализации страны»^[12][13]. Современники считали, что его действия облегчили положение народа и спасли от окончательного разорения^[14]. Они отмечали, что в этот период было «уничтожено старинное различие между податными и неподатными сословиями внесением в нашу податную систему равенства всех перед законом»^[15].

Реформы Александра III носили многоцелевой характер. Главной их целью, несомненно, была фискальная: с 1881 по 1894 г. доходы казны увеличились более чем в два раза. Однако рост доходов бюджета определялся, главным образом, экономическим ростом, развитием промышленности и сельского хозяйства, т. е. важнейшей целью реформы была экономическая, на реализацию которой были направлены описанные выше мероприятия.

Налоговая реформа преследовала, в том числе, и социальные цели: важнейшая из них — повышение справедливости налоговой системы. На это была направлена и отмена подушной подати и оброчных платежей, введение налога на доходы от капитала, квартирного налога, налога на наследство. Социальные цели — улучшение качества водки и снижение ее потребления — преследовало и введение государственной винной монополии.

Реформа Александра III была долгосрочной и охватывала весь период его сравнительно короткого царствования — с 1881 г. до преждевременной и неожиданной смерти в 1894 г. Несмотря на смену правительства и министров финансов, заданное им направление по укреплению Российского государства и усилению его роли в мире и суверенитета неуклонно соблюдалось.

Преждевременная смерть не позволила Александру 111 реализовать все его планы, однако созданные в период его правления предпосылки позволили России успешно развиваться вплоть до 1903 г. В этот период (с 1892 по 1903 г.) доходы бюджета увеличились с 965,3 млн руб. в 1892 г. до 2071,1 млн руб. в 1903 г., т. е. в 2,15 раза.

Основными причинами быстрого роста дохода бюджета в этот период были развитие промышленности, фактическое огосударствление железных дорог и их бурное строительство, а также введение государственной винной монополии.

• [1] См.: Толкушкин А. В. История налогов в России. С. 161.
• [2] См.: ЧерпикД. Г. Налоги в рыночной экономике. С. 56.
• [3] См.: Степанов В., Бунге Л. Судьба реформатора. М., 1998. С. 135.
• [4] См.: Посошков Я. Т. Книга о скудости и богатстве. М.: Экономическая газета, 2003.
• [5] См.: Ковалъко П. Л. Главнейшие реформы, проведенные II. X. Буиге в финансовойсистеме России. Киев, 1901. С. 188.
• [6] См.: Толкушкин А. В. История налогов в России. С. 68, 98.
• [7] Петухова Н. Е. История налогообложения в России в IX—XX вв. С. 78.
• [8] Цит. по: Там же. С. 144.
• [9] См.: Там же. С. 145.
• [10] Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Императора Александра III (1881−1894). М., 1905.
• [11] Озеров И. X. Основы финансовой науки. Вып. II. М., 1909. С. 102.
• [12] См.: Петухова Н. Е. История налогообложения в России IX—XX вв. С. 167.
• [13] Степанов В., Бунге Л. Судьба реформатора. С. 151.
• [14] См.: Там же. С. 129.
• [15] Ковалъко П. Л. Главнейшие реформы, проведенные II. X. Бунге в финансовой системеРоссии. Киев, 1901.