Реформирование пенсионной системы в России в 1990-2015 гг

Кардинальная экономическая реформа в России 1990;х гг. потребовала столь же радикального реформирования пенсионной системы и всей системы социальных платежей. В ходе разработки ее идеологии и практической реализации были использованы рекомендации МВФ и Всемирного банка, направленные на разгосударствление и либерализацию экономического механизма.

В сфере социальной политики это выразилось в отказе от системы «бесплатной» медицины, пенсионного обеспечения, бесплатного образования и переходе к рыночным формам финансирования социальной сферы. В соответствии с выбранной либеральной моделью рыночной экономики в качестве государственной социальной политики был избран курс на обеспечение государственных гарантий минимальной социальной защиты. Это в дальнейшем нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации в виде понятия «минимальные государственные стандарты на оказание социальных услуг».

Отказ от многих социальных гарантий потребовал коренного пересмотра всей системы социального обеспечения, перевода ее на страховые принципы, когда финансовые средства формируются за счет страховых взносов, уплачиваемых страхователями.

Процесс реформирования системы социальных платежей России можно разделить па три этапа:

• • 1990;2000 гг.;
• • 2001;2009 гг.;
• • 2010 г. — по настоящее время.

В табл. 6.6 приведена эволюция системы страховых социальных взносов и изменение их ставок в период с 1992 по 2016 г.

Таблица 6.6

Структура страховых взносов в социальные фонды в период 1992—2016 гг., %

моложе 1967 г. рождения.

** На 2015 г. накопительная составляющая была заморожена. В 2015 г. право выбора формирования накопительной части пенсии в 2016 г. первоначально было предоставлено самим застрахованным лицам, однако в декабре 2016 г. накопительная составляющая была заморожена и на 2016 г.

На I этапе в принятом 20 ноября 1990 г. Законе РФ № 340−1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» пенсионное страхование было выделено в автономную систему, а также определены на законодательном уровне условия формирования государственного пенсионного фонда. Важнейшим принципом во взаимоотношениях пенсионного фонда и государственного бюджета должен был стать полный отказ от бюджетных дотаций. Главным собственным источником финансирования пенсий должна стать уплата страховых взносов.

Одновременно с созданием новой налоговой системы в 1991 — 1993 гг. в России были образованы четыре государственных внебюджетных фонда: ПФ РФ, ФСС РФ, ФОМС и Государственный фонд занятости.

Система социальных взносов представляла собой пять независимых обязательных платежей, уплачиваемых в ответсгвующие фонды. Как и в налоговой системе, законодательство и тарифы социальных взносов многократно изменялись. Например, тарифы в ПФ РФ за 10 лет изменялись пять раз (табл. 6.7).

Таблица 6.7

Тарифы страховых взносов в ПФ РФ в 1991—2000 гг.,%¹

¹ Приводится по: Пенсионная система России: ключевые проблемы и направления реформирования: монография. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2013. С. 52.

На II этапе основой социальных платежей стали ЕСН и взносы в ПФ РФ. Ставки ЕСН и тарифы взносов и в этот период также неоднократно изменялись (35,6% в 2001—2004 гг. и 26,0% в 2005—2009 гг.).

На III этапе произошел отказ от ЕСН и возврат к системе независимых социальных взносов, взимаемых в соответствии с самостоятельными законами. За эти пять лет тарифы и система взимания взносов изменялись уже три раза (см. табл. 6.6).

Проводимая на первом этапе реформа пенсионной системы не только не решила проблемы низкого уровня социального обеспечения в России, но только ухудшила положение пенсионеров.

Безусловно, немалую роль в ухудшении социального положения пенсионеров сыграл общий экономический кризис в стране. Однако главной причиной стала неспособность правительства страны создать механизм пенсионной защиты, соответствующий требованиям переходной экономики, что и обусловило неэффективность работы российской пенсионной системы и падение уровня жизни пенсионеров. Постоянные бессистемные изменения в пенсионном законодательстве только ухудшили положение.

В целях преодоления кризиса Правительство РФ утвердило в 1995 г. Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790; далее — Концепция). Основными были выдвинуты следующие цели: обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для ее устойчивого развития на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования; рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий и др. Основной идеей Концепции стало формирование трехуровневой системы: государственной базовой пенсии, страховой пенсии и негосударственных пенсий, рассматриваемых как дополнительные по отношению к государственным и реализуемых в форме дополнительных профессиональных программ или добровольного личного пенсионного страхования.

Несмотря на принятые меры, кризис в социальной сфере только нарастал. В табл. 6.8 приведены данные по реальным размерам начисленной заработной платы и назначенной пенсии (в % к 1989 г.).

Таблица 6.8

Реальный размер начисленной заработной платы и назначенной пенсии,.

% к 1990 г.¹

¹ Приводится по: Синявская О. В. Российские пенсионеры: в чем их бедность и уязвимость // SPERO. 2006. № 4. С. 71.

Как очевидно из приведенных данных, в конце I этапа реформы в 2000 г. реальный размер пенсии в 1999 г. составлял только 39% дореформенного уровня 1990 г., а покупательная способность пенсии составила только 31% от уровня 1990 г. Коэффициент замещения упал до 31,2% в сравнении с 55 в 1989 г. Величина пенсии составила всего 76% прожиточного минимума, рассчитанного, кстати, по методикам военного времени.

Постоянные невыплаты пенсий и заработных плат стали повсеместной практикой. Долг перед пенсионерами составил в 1999 г. 30,5 млрд руб.¹

Значительное влияние на уровень пенсий оказали:

• • спад производства (реальный объем ВВП упал за 1991—2001 гг. более чем на 40%);
• • изменение пропорций распределения первичных доходов в экономике: доля оплаты труда упала с 49% в 1990 г. до 40% в 2000 г.;
• • рост доли самозанятого населения (в 2001 г. составлял свыше 20% всех занятых), практически не участвующего в формировании ресурсов пенсионной системы;
• • уход значительной части заработной платы в «тень» (по данным ряда экспертов и авторов, в 2000 г. скрытая заработная плата составляла от 32 до 37% общей суммы выплат^[1][2]).

К концу 1990 г. назрела объективная необходимость дальнейшего реформирования всей системы платежей во внебюджетные социальные фонды. В 1998 г. Правительство РФ на основании Концепции разработало Программу реформирования пенсионной системы, главной идеей которой был переход от распределительной системы, построенной по модели Бисмарка, к комбинированной солидарно-накопительной, использующей принципы построения шведской модели.

После дефолта 1998 г. несколько доработанная в 2000 г. Программа стала основой п этапа пенсионной реформы, который начался в 2001 г. и продолжился до 2009 г.

Основное направление реформы — усиление страховых механизмов в системе пенсионного обеспечения. Главное изменение, привнесенное на этом этапе реформы, — введение накопительного элемента в систему обязательного пенсионного обеспечения и допуск частных финансовых институтов к инвестированию пенсионных накоплений. На этом этапе вначале вместо пяти социальных взносов вводится единый социальный налог (ЕСН), а затем с 2002 г. он был заменен взносами на обязательное пенсионное страхование^[3].

Контроль за уплатой ЕСН возлагался на ФНС России. Расходование средств соответствующих фондов и выполнение обязательств по социальному обеспечению оставались за социальными внебюджетными фондами. При этом Фонд занятости был ликвидирован, и его функции перешли к Министерству по труду и социальным взносам РФ, а финансирование осуществляется за счет федерального бюджета Российской Федерации.

В основу II этапа реформы лег пакет законов, принятых в 2001 г.:

• • Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• • Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионом страховании в Российской Федерации»;
• • Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;
• — гл. 24 «Единый социальный налог» НК РФ.

На II этапе пенсионной реформы основными направлениями должно было стать'.

• • усиление страховых механизмов пенсионного обеспечения, включая формирование накопительного элемента в системе обязательного пенсионного обеспечения;
• • подключение частных финансовых институтов к управлению пенсионными накоплениями.

Для успешной реализации указанных целей были определены четыре крупные задачи, позволяющие создать благоприятные условия для проведения пенсионной реформы:

• 1) легализация теневой заработной платы и создание стимулов для полной уплаты взносов в пенсионной систему за счет общего снижения налоговой нагрузки по НДФЛ и социальным платежам (предполагалось, что эти меры приведут к росту пенсии не менее чем в два раза);
• 2) повышение взаимосвязи между заработной платой и размером начисленной пенсии, для чего вводились система персонифицированного учета и новый механизм учета пенсионных прав;
• 3) создание системы льготных пенсий, путем формирования профессиональных пенсионных систем для отраслей с опасными и вредными условиями труда;
• 4) обеспечение прозрачности пенсионной системы, ежегодное информирование о величине зарабатываемых пенсионных прав, величине пенсионного капитала, размерах индексации.

Необходимо отметить, что ни в Программе пенсионной реформы, ни в принятых законах о реформировании пенсионной системы и системы социальных платежей не были сформулированы какие-либо количественные показатели по размерам пенсий или обеспечении условий жизни пенсионеров.

В них фактически полностью проигнорированы требования как МОТ (1952 г.), так и Европейской экономической хартии (в ред.1996 г.), подписанной Россией в 2000 г. и ратифицированной в 2009 г.

В соответствии с требованиями Европейской экономической хартии коэффициент замещения должен составить не менее 50—60%. В развитых странах этот уровень составляет в настоящее время, например, в Германии — 72%, Швеции — 68%, Японии — 60%, Франции — 96%, Великобритании — 48%, США — 51%Г Оценке результатов данного этапа пенсионной реформы посвящено много работ правительственных и независимых экспертов^[4][5].

По оценкам практически всех экспертов при некотором улучшении ситуации многие проблемы так и не удалось решить. Это фактически признал в 2008 г. тогда еще кандидат в президенты РФ Д. А. Медведев^[6], а затем и Правительство РФ в Концепции долгосрочного развития России до 2020 года, а также и Минздравсоцразвития России в своем аналитическом докладе «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса» (далее — аналитический доклад)^[7].

В табл. 6.9 приведены основные результаты II этапа реформы (2002; 2009 гг.), а также начального периода III этапа (2010—2013 гг.) (результаты I этапа характеризуются табл. 6.8).

Как очевидно, за этот период размер средней пенсии увеличился в два раза, отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера увеличилось и составило в 2009 г. 26%. Однако коэффициент замещения уменьшился с 31,2% в 2000 г. до 28,3% в 2009 г. Для сравнения, отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 1990 г. составляло 240%, тогда как в 2009 г. оно стало в два раза меньше (всего 126). По покупательной способности в 2009 г. средняя пенсия составляла только около 60% от средней пенсии 1989 г.

Непродуманное и необоснованное снижение ставок ЕСН в 2005 г. привело к разбалансировке бюджета ПФ РФ. В 2006 г. его дефицит составил 94 млрд руб., а к 2009 г. увеличился почти до 400 млрд. При этом коэффициент замещения в 2007 г. снизился до 23% и только экстренные трансферты из федерального бюджета в размере 3,3% ВВП (около 1,3 трлн руб.) позволили несколько улучшить ситуацию. При этом снижением ставок ЕСН не привело к уменьшению теневых выплат. В 2006 г. доля скрытой заработной платы в ВВП увеличилась до 12,8% в сравнении с 11,8% в 2005 г. Относительная доля скрытой заработная платы в общей сумме выплат также увеличилась с 34% в 2005 г. до 35,98% в 2006 г. В дальнейшем скрытая заработная плата продолжала увеличиваться и в 2009 г. составила 14,9% ВВП¹.

Вторым фактором дефицита бюджета ПФ РФ стали возрастающие отчисления на формирование накопительной трудовой пенсии для будущих пенсионеров (6% для лиц 1967 г. рождения и моложе). В 2009 г. страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии составляли 24% от объема дефицита ПФ РФ по солидарной составляющей. В России, в отличие от всех стран, внедривших обязательный накопительный элемент (например, Швеция, Италия, Польша, Чили и другие), компенсация выпадающих ресурсов по распределительному компоненту в законе не предусмотрена. В Польше, например, государственный бюджет в полном объеме возмещает 7,3% отчислений на формирование пенсионных накоплений младшего поколения застрахованных^[8][9]. В России введение накопительной составляющей пенсии для младшего поколения осуществляется за счет уменьшения пенсий лиц старшего поколения, чего нет ни в одной стране мира. На конец 2009 г. объем пенсионных накоплений уже составил 557 млрд руб.^[10], которые фактически изъяты у сегодняшних пенсионеров.

Как показывает анализ, предложенный механизм ухудшает положение действующих пенсионеров, так как на финансирование накопительной части пенсии «отвлекается» до 30% страховых взносов солидарной части.

Одной из главных целей всей пенсионной реформы в России и особенно II этапа были ликвидация уравнительности и повышение взаимосвязи между получаемой заработной платой и размером пенсии. Однако введение регрессивной шкалы взимания ЕСН и взносов в ПФ РФ привело к обратному результату. Как показывает анализ, в России в 2009 г. с ростом заработной платы индивидуальный коэффициент замещения (ИКЗ) уменьшился. Расчетные ИКЗ в Российской Федерации и ряде групп стран приведены в табл. 6.10.

го

CD.

Результаты пенсионной реформы 2002—2013 гг.¹

¹ Приводится но: Соловьев А. К. Социально-экономические результаты пенсионной реформы в России // SPERO. 2010. № 12. С. 92. URL http:// www.gks.ru.

Индивидуальные коэффициенты замещения (ИКЗ) в России и ряде групп стран¹

Как очевидно из приведенных данных, с ростом заработной платы ИКЗ резко снижается. Так, при увеличении заработной платы в два раза по отношению к средней для мужчин коэффициент замещения снижается в 2,5 раза, для женщин — почти в четыре. Даже в сравнении со странами с формирующимися рынками ОЭСР (Венгрия, Польша, Чехия, Турция, Чили) в России наблюдается существенно более резкое падение ИКЗ, не говоря уже о странах ЕС. Это свидетельствует об уравнительном характере российской пенсионной системы и невыполнении ею поставленных задач.

Несмотря на то, что одной из главных задач II этапа реформы было усиление страховых принципов функционирования, на практике наблюдалась обратная тенденция: базовая часть увеличилась с 30% в 2002 г. до 46,8% в 2009 г., а при сохранении этой тенденции к 2050 г. пенсионная система на 86% будет финансироваться из бюджета^[11][12].

Введение

накопительной составляющей пенсии и увеличение за счет этого размеров пенсии были одной из главных идей нового этапа пенсионной реформы. Предполагалось, что введение накопительного механизма позволит существенно снизить расходы государства и повысит ответственность населения за свое будущее.

Отношение к возможностям накопительной пенсионной системы в мире достаточно неоднозначное. Большинство стран ЕС и ОЭСР не используют этот механизм в системе обязательного пенсионного страхования. Как правило, он используется в дополнительных добровольных режимах пенсионного обеспечения. Исключение составляют Швеция, Италия, Австралия, Норвегия, в которых накопительная составляющая используется в качестве обязательной, однако ее роль весьма ограничена: в общем объеме пенсии она составляет 10—15%. Кроме того, на государственном уровне приняты меры по обеспечению государственных гарантий определенного уровня доходности их инвестирования.

Основными проблемами при использовании накопительной составляющей являются:

• • необходимость значительных текущих средств для замещения страховых выплат, которые идут на накопительные счета;
• • обеспечение определенного уровня доходности вложения накопительных средств и минимизация инвестиционных рисков;
• • повышенные расходы на управление средствами.

Большинство стран Запада достаточно сдержанно относятся к переходу к накопительной системе в связи с высоким уровнем текущих расходов и болезненностью переходного периода, а также проблемой защиты накопленных пенсионных ресурсов от экономических кризисов и обеспечения надежных государственных гарантий. Активными проводниками этой идеологии являются МВФ и Всемирный Банк, который навязывал России, странам СНГ, Восточной Европе, Латинской Америки такой способ реформы пенсионной системы — фактически проведение ее приватизации.

В 1982 г. такая система была навязана Чили, которая полностью перешла к накопительной пенсионной системе. В результате пенсионным обеспечением охвачено менее половины населения, а у тех, кто имеет право на пенсию, коэффициент замещения не превышает 20—25% для почти 40% застрахованных.

Организуя в стране пенсионное страхование по накопительной системе, нацеленной на снижение государственных расходов на пенсионное обеспечение в долгосрочной перспективе, все страны сначала сталкиваются с необходимостью увеличения пенсионных расходов (при условии сохранения в прежнем объеме выплат живущим сегодня пенсионерам, в то время как большая часть текущих пенсионных отчислений направляется на формирование индивидуальных пенсионных счетов). Образующийся дефицит либо целиком ложится на плечи государства, либо государство перекладывает его на плечи живущих пенсионеров.

Если в Чили, Польше и ряде других государств был выбран более социально щадящий путь — дополнительное финансирование системы государственного пенсионного страхования, то Россия остановила свой выбор на наиболее жестоком способе реформирования, а именно, за счет сегодняшний пенсионеров.

В Чили, где накопительная система действует с 1982 г., ежегодная обязательная помощь из бюджета государственной пенсионной системе в переходный период 1982—2000 гг. составляла почти 4% ВВП ежегодно. В Польше, избравшей смешанную пенсионную систему, в течение 30-летнего периода будет необходимо расходовать из средств бюджета почти.

5% ВВП на выплату государственных пособий заработавшим ее по старой системе и на пополнение средств частных пенсионных фондов.

В России для введения накопительной составляющей в переходный период (30 лет) объем текущего финансирования пенсий должен составлять 1,5—3% ВВП, либо необходимо соответствующее уменьшение средств на выплату пенсий живущим пенсионерам, что и было сделано¹.

Вторая важнейшая проблема обеспечения успешного функционирования накопительной составляющей состоит в необходимости обеспечения определенного уровня доходности и минимизации инвестиционных рисков.

Необходимо отметить, что практически все расчеты на среднесрочную и долгосрочную перспективу проведены исходя из оптимистического сценария развития экономики и обеспечения доходности накоплений на уровне 3—5% сверх уровня инфляции. При этом не принималось во внимание, что с учетом более высоких расходов накопительной пенсионной системы (для того чтобы накопительная система могла обеспечить более высокую пенсию, чем распределительная) доходность пенсионных инвестиций должна быть выше темпа роста заработной платы (сверх инфляции розничных цен), т. е. доходность пенсионных инвестиций должна превышать инфляцию заработной платы, а не только инфляцию розничных цен^[13][14].

Анализ и долгосрочное моделирование российской пенсионной системы, проводившиеся Минэкономразвития России, предполагали 3%-ный реальный (сверх инфляции) рост заработной платы и 7%-ную реальную (сверх инфляции) доходность, т. е. 4%-ное превышение доходности над ростом заработной платы.

По данным ПФ РФ, с начала деятельности в 2004 г. и до конца 2011 г. доходность пенсионных инвестиций государственной управляющей компании составила 6,7% в год, а средняя доходность частных управляющих компаний за период с 1 января 2004 г. по 31 декабря 2011 г. — 9,3%. По данным Росстата, среднегодовая инфляция розничных цен (2004—2011 гг.) составила 10,1%. За этот же период реальная сверх инфляции заработной плата в среднем росла более чем на 13% в год. Для того чтобы накопительная пенсия была эффективнее распределительной, доходность за тот же период должна составлять нс менее 30% в год. Такой доходности не смогла добиться ни одна из управляющих компаний.

В реальном выражении пенсионные накопления в государственной управляющей компании с 2004 по 2011 г. сократились на 22,3%, а в частных сокращение составило 15,8%^[15].

В развитых странах скорость роста заработной платы невелика, а доходность вложений в акции существенно превосходит скорость роста заработной платы. Например, в США с 1871 по 1995 г. средняя скорость роста заработной платы составляла примерно 1,5% в год, а средняя доходность акций составляла около 7%. В среднем по развитым странам превышение доходности над инфляцией на 2—3% уже обеспечивает ее превышение над темпом роста заработной платы¹.

В развивающихся странах, к которым теперь принадлежит Россия, скорость роста заработной платы должна быть существенно выше, чем в развитых странах, в силу «догоняющей» модели развития и низкого уровня жизни. Поэтому задача обеспечения доходности инвестиций выше темпа роста заработной платы представляется трудновыполнимой задачей, поскольку такую доходность могут дать вложения в акции, но она очень нестабильна. Начавшийся в 2008 г. экономический кризис ярко это продемонстрировал. В условиях российской экономики ориентироваться в долгосрочной перспективе на такой рискованный механизм финансирования пенсионной системы, как накопительный, крайне опасно и безответственно.

Кризис 2008—2009 гг. и настоящий кризис 2013—2016 гг., связанный с падением цен на нефть и санкциями против России, подтвердил важность проблемы снижения инвестиционных рисков. Для их снижения государственные органы развитых стран обычно используют ряд мер^[16][17]. Во многих странах частично снизить влияние инвестиционных рисков на размер выплат клиентам накопительных схем призваны разнообразные гарантии, обеспечивающие их определенный уровень при любых условиях. Простейшим из них является гарантирование определенной минимальной доходности на вложенные средства и определенного минимального объема финансовых средств на счете по достижении клиентом пенсионного возраста.

Например, в Чили всем участникам пенсионной системы гарантируются доходность, близкая к средней по рынку, и «пополнение» индивидуального пенсионного счета в случае кризисных ситуаций до величины, обеспечивающей пенсию на уровне 75% минимальной заработной платы. Интересно, что в Чили наказывается не только низкая, но и излишне высокая доходность управляющей компании. В случае низкой доходности разница покрывается за счет собственных средств компании, а в случае излишне высокой доходности — излишек изымается в специальный резервный фонд. Аналогичная ситуация и в Польше.

С другой стороны, в Италии при наличии формально накопительной системы индексация накоплений никоим образом не связана с результатами инвестирования. Накопления индексируются на величину прироста ВВП страны. Таким образом, все риски несет пенсионный фонд.

В то же время существуют более дешевые способы предоставления гарантий. Например, в Японии это гарантия того, что реальная стоимость пенсионных накоплений будет сохранена.

Для России характерны серьезные риски функционирования накопительной системы, связанные с банкротствами пенсионных фондов и злоупотреблениями при использовании собранных средств даже со стороны государства.

Действующее в настоящее время законодательство не предоставляет никакого механизма гарантирования сохранности пенсионных накоплений. Накопительная пенсионная система, как отмечают даже авторы правительственной концепции пенсионной реформы 1995 г., связана со значительным увеличением административных расходов. По оценке экспертов, административные расходы могут увеличиваться в 10 раз. Эта оценка соответствует показателю уровня управленческих издержек частных пенсионных фондов в Чили в начале переходного периода в 1982 г., составлявших 14%. Для сравнения: удельный вес расходов на управление частными пенсионными фондами в Чили оказался выше в 10 раз расходов на управление системой пенсионного обеспечения в США¹.

Таким образом, даже при оптимистическом варианте развития экономики предложенный механизм пенсионного обеспечения с учетом накопительной составляющей не дает никаких выгод будущим пенсионерам, которые выйдут на пенсию в течение прогнозируемого периода. По оценке Минздравсоцразвития России^[18][19], из-за опережающего роста индексации пенсионного капитала (страховая часть пенсии) относительно доходности от инвестирования пенсионных накоплений (накопительная часть пенсии), несмотря на закладываемые в прогноз оптимистические параметры (4% сверх темпов инфляции), прямые потери пенсионных прав застрахованных лиц в 2010 г. составили 19%, а к 2035 г. возрастут до 30% пенсии.

По оценкам экспертов, при сохранении действующего механизма исчисления пенсий коэффициент замещения снизится, по разным оценкам, до 3—10%^[20]. Расчеты ряда экспертов показывают, что самым эффективным сценарием устранения кризисных явлений, дающим самый высокий коэффициент замещения, является полный отказ от обязательной накопительной составляющей и перевод ее в страховую часть. В этом случае коэффициент замещения увеличился бы с 23% в 2007 г. до 38% в 2010 г. Причем в долгосрочной перспективе, по оценке экспертов, к 2050 г. он не опустился бы ниже 30—28% (в сравнении с 3,4% по официальному прогнозу в действующей пенсионной системе)^[21].

Как отмечалось ранее, одним из важных условий успешной реализации II этапа пенсионной реформы было создание условий для легализации теневых выплат и стимулирования полной уплаты ЕСН и взносов ПФ РФ. Предполагалось, что за счет общего снижения налоговых ставок по НДФЛ, ЕСН и тарифов по взносам ПФ РФ будет достигнут рост пенсий не менее чем в два раза.

Анализ, проведенный авторами, правительственными и независимыми экспертами показывает, что снижение налоговой нагрузки не дало желаемого результата. По данным Росстата, отношение скрытой заработной платы к общей сумме выплат изменилось в 2009 г. в сравнении с 2000 г. незначительно — с 37 до 35,3%. Причем в 2006 г. после резкого снижения ставки ЕСН на 8 процентных пунктов уровень теневых выплат даже вырос с 34,0 до 35,98% в 2005 г.¹

Результатом этих действий, как отмечалось ранее, стал рост дефицита бюджета ПФ РФ. До реформы 2002 г. его бюджет не испытывал дефицита: остаток средств на счетах составлял 98,3 млрд руб.^[22][19]. По оценке Минздравсоцразвития России в аналитическом докладе, «таким образом, были полностью нарушены основополагающие принципы обязательного пенсионного страхования: ликвидированы условия формирования собственных источников финансирования накопленных государственных обязательств»^[24].

Оценивая результаты функционирования накопительной составляющей пенсионной системы, Минздравсоцразвития России признало, что «главный и единственный недостаток распределительного механизма пенсионного обеспечения — его незащищенность от демографического кризиса — не может быть устранен путем усиления накопительного механизма пенсионного обеспечения, поскольку сопряжено помимо указанного недостатка с возникновением дополнительных рисков, характерных для финансовых рынков»^[24].

На II этапе пенсионной реформы в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предполагалось принять и ввести в действие не позднее 1 января 2003 г. закон о профессиональных пенсиях с целью решения проблемы досрочного выхода на пенсию определенных категорий работников. При этом предполагалось создать альтернативный источник установления дополнительных страховых взносов организаций с неблагоприятными условиями труда и работой на Крайнем Севере. Общая сумма этих расходов составляла в 2009 г. около 1 млрд руб.

Однако указанный закон так и не был принят, в связи с чем досрочные пенсии выплачивались за счет всех застрахованных на общем основании. При этом обычные пенсионеры недополучили 7—8% полагающейся им пенсии.

Еще одна важная проблема, которую не удалось решить на данном этапе пенсионной реформы, — это большой объем выплат нестрахового характера (пособия на погребение, на рождение ребенка, материнский капитал и т. п.), возложенные на ПФ РФ. Общий объем указанных выплат в 2009 г. составлял около 100 млрд руб., что составило около 7% расходов ПФ РФ.

На основе приведенных данных можно констатировать, что на II этапе не удалось в полном объеме решить проблемы пенсионной системы, некоторые из них только усугубились, кроме того, возник ряд новых проблем, которых не было ранее: появился дефицит бюджета ПФ РФ, стала очевидна неэффективность механизма накопительной составляющей пенсии и др.

Минздравсоцразвития России в аналитическом докладе¹ в целом достаточно объективно и критически оценивает результаты II этапа пенсионной реформы, однако полагает, что ее негативные результаты в ряде важнейших направлений нельзя рассматривать как системный кризис, поскольку они являются следствием влияния на пенсионную систему внешних факторов, а не заложены в идеологию реформы и методы ее практической реализации.

С такой оценкой можно было бы согласиться. Действительно, Минздравсоцразвития России и социальные фонды не отвечают за сложившуюся демографическую ситуацию, за уровень правовой культуры граждан, ответственность или безответственность работодателей и многие другие проблемы, влияющие на функционирование пенсионной системы страны.

Однако с позиций государства, которое должно отвечать за все эти проблемы, такой подход недопустим. Многочисленные эксперты, как на правительственном, так и на общественном уровнях оценивают ситуацию в пенсионной системе как кризисную и предлагают различные предложения для решения существующих проблем.

На III этапе пенсионной реформы Правительством РФ в 2008—2009 гг. были подготовлены мероприятия по решению возникших проблем, которые позже нашли законодательное оформление. При этом рассматривалось несколько вариантов нового этапа реформирования, предложенные, в частности, Минфином РФ и Минздравсоцразвития России.

Целевые ориентиры рассматриваемого этапа определены в Бюджетном послании Президента РФ на 2008—2010 гг. В качестве ключевой выдвинута задача стабилизации пенсионной системы, формирования устойчивого экономического механизма пенсионного обеспечения на долгосрочную перспективу, создания условий для получения достойных пенсий как вышедшим па пенсию, так и тем, кому это предстоит.

Вариант Минфина России предполагал достаточно ограниченные меры. Основным предложением по сокращению дефицита пенсионной системы была индексация регрессивной шкалы ЕСН с целью обеспечения эффективной ставки налога на уровне 2005 г. Этот вариант не содержал каких-то дополнительных мер по решению отмеченных выше проблем.

Предложения Минздравсоцразвития России содержали более четкие ориентиры развития пенсионной системы с учетом имеющихся проблем, а также механизмы их реализации.

На уровне разработчиков предложений были признаны неудовлетворительные результаты реформирования российской пенсионной системы по всем важнейшим показателям^[19][27]. Однако на уровне политического руководства этот факт признан не был.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2010;2012 годах» в качестве целевой была определена задача завершения формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы. Сама концепция реформирования 2001 г. сомнению не подвергается, но было отмечена необходимость некоторой корректировки для решения возникших трудностей.

Главным лозунгом правительственной программы нового этапа пенсионной реформы стало очередное дальнейшее усиление страховых принципов пенсионной системы.

В качестве главных целевых ориентиров развития пенсионной системы были названы:

• • полная текущая финансовая обеспеченность накопленных государственных обязательств и долгосрочная устойчивость ПФ РФ;
• • создание экономических и социально-трудовых условий для реализации государственных гарантий сохранения пенсионных прав и обеспечения определенного уровня коэффициента замещения;
• • минимальная государственная гарантия — обеспечение получения всеми пенсионерами трудовых (страховых) пенсий на уровне прожиточного минимума.

Впервые за 20 лет пенсионной реформы были определены количественные показатели планируемого уровня благосостояния застрахованных лиц:

• • для нынешних пенсионеров и лиц, подпадавших под действие старой и новой системы, предполагалось довести средний размер трудовой пенсии по старости до 2,5 прожиточных минимумов (к 2024 г.);
• • для тех, кто начал трудовую деятельность после 1 января 2002 г., должны быть созданы условия для самостоятельного формирования трудовой пенсии по старости на уровне 40% заработка, с которого уплачивались взносы за весь период трудовой деятельности (к 2032 г.).

Несомненно, это шаг вперед в сравнении с предыдущими аналогичными концепциями и программами.

При этом для всех поколений должно быть гарантировано обеспечение уровня пенсионного обеспечения не ниже прожиточного минимума.

Однако уместно напомнить, что в отвергнутой советской модели пенсионного обеспечения в 1980;е гг. средние размеры пенсий по покупательной способности составляли 2,5 прожиточного минимума, а коэффициент замещения был не менее 55% для всех слоев населения, а для низкои среднеоплачиваемых слоев — 75−100%.

В целях реализации этих механизмов были приняты федеральные законы:

• • от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее — Закон № 212-ФЗ);
• • от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования“» (далее — Закон № 213-ФЗ).

В соответствии с этими законами с 1 января 2010 г. была отменена гл. 24 «Единый социальный налог» НК РФ, а также внесены изменения в ряд федеральных законов, определяющих систему социального обеспечения в России и структуру платежей, обеспечивающих ее финансирования. В соответствии с Законом № 212-ФЗ вместо отмененного ЕСН были восстановлены страховые взносы в ПФ РФ на обязательное пенсионное страхование, в ФСС РФ — на обязательное социальное страхование, на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в федеральный и территориальный ФОМС — на обязательное медицинское страхование. Этим законом также регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах. При этом контроль за правильностью исчисления и уплатой страховых платежей опять был передан ПФ РФ и ФСС РФ, как это было до 2001 г.

Законы № 212-ФЗ и 213-ФЗ внесли следующие принципиальные изменения в структуру социальных платежей, механизм их исчисления и администрирования.

1. Изменена структура пенсии и порядок ее финансирования.

В соответствии с Законом № 213-ФЗ трудовая пенсия формируется из двух частей (для лиц моложе 1966 г. рождения):

• • страховой части трудовой пенсии (условно-накопительной);
• • накопительной части пенсии.

При этом страховая часть трудовой пенсии состоит:

• • из фиксированного базового размера страховой части пенсии;
• • собственно страховой части трудовой пенсии.

Фиксированный базовый размер страховой части пенсии устанавливается в зависимости от категории пенсии (по старости, инвалидности и др.) и возраста пенсионера.

Для финансирования базового размера страховой пенсии в составе страховых взносов была выделена солидарная часть тарифа (в 2010 г. — 4%, 2011 г. — 10%). Она предназначена для выполнения солидарных обязательств пенсионной системы, независимо от суммы уплаченных взносов.

• 2. С 2011 г. общий страховой тариф, но страховым взносам был установлен в размере 34% (ПФ РФ — 26, ФСС РФ — 2,9, ФФОМС — 2,1, ТФОМС — 3). При этом была отменена регрессивная шкала налогообложения и введена пропорциональная ставка до уровня выплат, не превышающего 415 000 руб. (с последующей индексацией), и нулевая ставка для выплат, превышающих указанный предел.
• 3. В 2010 г. проведена переоценка пенсионных прав всех лиц, имеющих трудовой стаж до 1 января 2002 г. (так называемая валоризация). По оценкам правительственных экспертов, в результате среднее увеличение страховой части пенсии составило около 1000 руб. для лиц, вышедших на пенсию до 1990 г.

Практическая реализация поставленных целей потребовала существенного увеличения финансовых ресурсов, направляемых в ПФ РФ из федерального бюджета в сравнении с первоначальными планами. На федеральный бюджет было возложено финансирование выплат по валоризации, обеспечение социальных доплат до прожиточного минимума, компенсация потерь, связанных с решением отложить повышение пенсионных взносов до 2011 г. и последующих годов (для отдельных секторов экономики), а также финансирование резко возросшего дефицита пенсионной системы.

Трансферты из федерального бюджета увеличились уже в 2009 г. на 1,3% ВВП, а в 2010 г. — еще почти на 2% до более 2,3 трлн руб., в том числе на покрытие дефицита — 1,3 трлн руб. Общие расходы ПФ РФ на выплату пенсий в 2010 г. составили 8,9% ВВП, в сравнении с 4,5% в 2007 г. Удельный вес бюджетного финансирования в 2010 г. — 60% (в сравнении с 24% в 2007 г.).

В результате принятых мер средний размер пенсии был в 2010 г. около 7500 руб., увеличившись в сравнении с 2009 г. почти на 35%. Отношение средней пенсии к прожиточному минимуму увеличилось до почти 167% (в сравнении с 101,6% в 2007 г.). Коэффициент замещения повысился до 38,4% (в сравнении с 23,3% в 2007 г.)¹.

В 2011 г. планировалось, что трансферты из бюджета несколько снизятся из-за увеличения размера тарифов с 20 до 26%. Однако, как показывают оценки экспертов, отказ от регрессивной шкалы, отмена ЕСН и передача администрирования социальных взносов в ПФ РФ и ФСС РФ вместо увеличения поступлений привели в 2010 г. к потерям более 500 млрд руб. за счет увеличения теневых выплат и потерь из-за передачи администрирования взносов фондам и связанных с этим организационных проблем^[28][29].

В конце 2011 г. Правительство РФ в спешном порядке отказалось от запланированного увеличения общей ставки социальных платежей до 34% (в том числе в 11Ф РФ — до 26%) и вернулось к использованию в 2012—2013 гг. регрессивной шкалы. В этих целях был принят Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды».

Общая ставка была установлена в размере 30% (вместо планировавшейся ранее 34%). По страховым тарифам в I IФ РФ восстановлена регрессивная шкала: 22% с базы, не превышающей в 2012 г. 512 тыс. руб., и 10% с сумм, превышающих 512 тыс. руб. для взносов на финансирование страховой части пенсии. Как и раньше, для лиц старше 1966 г. рождения все 22% идут на финансирование страховой части пенсии, причем 6% относятся к солидарной ее части, а 16% — к индивидуальной. С суммы, превытающей 512 тыс. руб., отчисления идут по ставке 10% только на финансирование индивидуальной части.

Для лиц 1967 г. рождения и моложе тариф на финансирование страховой части составил 16%, из них 6% — солидарная часть, 10 — индивидуальная при размере выплат до 512 тыс. руб. и 10% — с сумм, превышающих 512 тыс. руб., но только на индивидуальную часть. На финансирование накопительной части пенсии для этой категории застрахованных лиц тариф составил 6% с сумм выплат, не превышающих 512 тыс. руб. С сумм, превышающих этот порог, взнос не взимается.

Предполагаемые меры совершенно не затрагивали накопительную составляющую пенсии. А именно в этом ее секторе находятся наибольшие риски для всей пенсионной системы. Существующая система никак не учитывала вероятность кризисного развития событий и не предполагала никаких гарантий сохранения пенсионных накоплений.

В 2012 г. объем межбюджетных трансфертов несколько снизился, но все равно составлял значительную величину (49,4% всех доходов 11Ф РФ). На финансирование дефицита ПФ РФ было направлено около 1 трлн руб. Общие расходы на выплату страховой части пенсии составили 7% ВВП, а общие расходы ПФ РФ — около 10%.

За счет увеличения бюджетного финансирования средний размер пенсии составил в 2012 г. 9700 руб., соотношение средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера (ПМП) достигло 183,4%, однако коэффициент замещения снизился до 36,2. Необходимо иметь в виду, что даже с учетом всех повышений базовой и страховой частей пенсии коэффициент замещения у многих пенсионеров был не более 20—25% заработной платы¹.

По оценкам экспертов, предусмотренное целевыми ориентирами соотношение трудовой пенсии и ПМП на уровне 250% может быть достигнуто не к 2024 г., а только к 2050 г. При этом коэффициент замещения снизится в 2020 г. до 30% и до 23% - к 2050 г.

Таким образом, преобразования, проведенные в 2010—2012 гг., позволили решить некоторые поставленные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года задачи по совершенствованию пенсионного обеспечения. Вместе с тем кризис не позволил достичь главной цели пенсионной реформы, а именно долговременной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета.

Следует также отметить, что новый этап пенсионной реформы начался достаточно спонтанно, без серьезного анализа результатов предыдущего 20-летнего периода, в условиях начавшегося финансово-экономического кризиса на основе упомянутой Концепции, разработанной до начала кризиса и никак не учитывавшей возможность подобных явлений.

Аналитический доклад Мииздравсоцразвития России в окончательной редакции появился только в апреле 2011 г.^[30][31] Правительство РФ вынуждено было признать, что реформы 2010—2012 гг., решив отдельные текущие задачи, в целом не смогли решить важнейших проблем функционирования в долгосрочной перспективе. На рис. 6.4 приведены важнейшие нерешенные проблемы функционирования пенсионной системы по итогам реформы 2010—2012 гг.^[32].

Нерешенные проблемы функционирования пенсионной системы Российской Федерации

Рис. 6.4. Итоги пенсионной реформы в России и нерешенные проблемы

После этого правительству России пришлось в срочном порядке корректировать принятое в 2009 г. законодательство, в частности, отменять введенный в 2011 г. новый тариф социальных взносов и возвращаться к регрессивной шкале взимания.

В целях уточнения целей и направлений III этапа пенсионной реформы и определения конкретных способов их реализации Министерством труда и социальной защиты РФ по поручению Правительства РФ в октябре 2012 г. был разработан проект Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года (далее — Стратегия). После непродолжительного и достаточно формального обсуждения она была утверждена в декабре того же года. Она должна была стать основой практической работы на данном этапе пенсионной реформы уже с 1 января 2013 г. Однако многочисленные пробелы и негативные оценки предлагаемой стратегии со стороны экспертного сообщества заставили правительство и президента России перенести начало ее реализации на начало 2014 г. и 2015 г.

Важность выполнения поставленных в Стратегии задач была подчеркнута и в Бюджетном послании Президента России от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014—2016 годы».

• [1] См.: Синявская О. В. Российские пенсионеры: в чем их бедность и уязвимость. С. 74.
• [2] См.: ЧерникД. Г. Кризис и налоги. С. 190.
• [3] Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерациидо 2030 г. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-Р.С. 191−211.
• [4] См.: Гарузова Л. Европейская пенсия будущего // СКиП. 2006. Авг. С. 14.
• [5] См.: ЧериикД. Г. Кризис и налоги.
• [6] См.: Медведев Д. А. Январские тезисы. Российская газета. 2008. 24 янв.
• [7] См.: Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса // Аналитический доклад, подготовленный Минздравсоцразвития России. 29 апреля 2011 г. URL://wwv.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/insurance/6.
• [8] См.: URL: http://www.gks.ru.
• [9] См.: Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса. С. 16.
• [10] См.: http://www.gks.ru.
• [11] Приводится по: Гурвич Е., Сонина Ю. Микроанализ российской пенсионной системы //Вопросы экономики. 2012. № 6. С. 36.
• [12] См.: Соловьев Л. К. Изменения в пенсионном и налоговом законодательстве необходимы // Налоговая политика и практика. 2009. № 7. С. 10.
• [13] См.: Крывощекова Е., Окунева Е., Окупев В. Обязательное пенсионное страхование: теорияи практика российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 120—135.
• [14] См.: Лельчук А. Л. Пенсионная система России: реформа продолжается // Финансы.2009. № 1.С. 58−62.
• [15] См.: Фомин Д. Актуальные вопросы пенсионной системы // Вопросы экономики. 2012.№ 6. С. 65.
• [16] См.: Лельчук А. Л. Пенсионная система России: реформа продолжается.
• [17] См.: ЧерникД. Г. Кризис и налоги. С. 204—205.
• [18] См.: Кривощекова Е., Окунева Е., Окунев В. Обязательное пенсионное страхование: теорияи практика российской пенсионной системы. С. 134.
• [19] См.: Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса.
• [20] См.: Соловьев Л. К. Изменения в пенсионном и налоговом законодательстве необходимы. С. 4—13.
• [21] См.: Уточним свои представления о стратегии совершенствования российской пенсионной системы // Финансы. 2008. № 2. С. 48—49.
• [22] URL: http://www.gks.ru.
• [23] См.: Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса.
• [24] Там же.
• [25] Там же.
• [26] См.: Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса.
• [27] См.: Там же.
• [28] URL: http://www.pfrf.ru.
• [29] См.: ЧерникД. Г. Кризис и налоги.
• [30] См.: Осипов Л. Ю. Особенности пенсионной реформы в России: история, результатыи перспективы // Российский предприниматель. 2012. № 19. С. 21—27.
• [31] См.: Иваненко С. И. Возникновение и развитие пенсионного законодательства в России: исторический опыт и проблемы.
• [32] Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионнойсистемы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса.