Формирование современной российской системы межбюджетных отношений

Процесс формирования бюджетной системы России был длительным и сложным, как и сама история Российского государства. К началу XX в. в дореволюционной России была сформирована двухзвенная бюджетная система унитарного государства. Однако в первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось и бюджетную систему пришлось выстраивать практически заново.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик были внесены изменения в бюджетную систему. Был образован Государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, образующих СССР. При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибыли в соответствующий бюджет. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

В ходе развития бюджетной системы России менялись и методы распределения доходов между бюджетами. Для бюджетной системы дореволюционной России типичной была горизонтальная модель распределения доходов между бюджетами, когда за каждым из них были закреплены свои налоги и сборы. В СССР в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы. Но при этом увеличилась и величина расходов местных бюджетов, так как на них легла основная доля нагрузки по жизнеобеспечению населения.

Распад СССР в начале 90-х гг. XX в. повлек за собой изменение политического строя, а вместе с ним и экономических основ государства. Перед бюджетной системой страны встали новые задачи, требовавшие реформирование механизма управления общественными финансами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих нормативных правовых акта: Закон РФ от 10 октября 1991 г. № 1734−1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и Федеральный закон от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», которые и заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной системы.

В 1994 г. в механизм бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами. Передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществлялась путем формирования фонда финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами.

Важным этапом в реформировании межбюджетных отношений стал Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления. Этот закон впервые определил состав местных финансов и принципы их образования и установил, что формирование местных бюджетов должно основываться на государственных минимальных социальных затратах и социальных нормах.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также самого бюджетного процесса.

Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. В этих же целях была принята «Программа развития межбюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», а в 2013 г. внесены существенные изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и в БК РФ. С этого момента доходы территориальных бюджетов должны были формироваться из двух частей: собственных доходов и субвенций, полученных из фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий.

В 2005 г. Минфин России разработал Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006—2008 гг. Распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р была одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. Концепция предусматривала комплекс мер, направленных на развитие стимулирующей функции межбюджетных отношений и обеспечение стабильности и системы финансовых отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Следует отметить, что процесс реформирования межбюджетных отношений в России в последние годы был ориентирован на совершенствование фондовых, а не налоговых методов регулирования бюджетов территорий. Были сформированы фонды финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета и фонды поддержки местных бюджетов в составе бюджетов регионов.

Для оказания финансовой помощи в составе бюджетов были созданы:

• • в федеральном бюджете:
  • — Фонд финансовой поддержки регионов;
  • — Фонд регионального развития;
  • — Фонд компенсаций;
  • — Фонд софинансирования социальных расходов;
  • — Фонд реформирования региональных финансов;
• • в региональных бюджетах были созданы региональные фонды.
• — финансовой поддержки поселений;
• — финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• — муниципального развития;
• — софинансирования социальных расходов;
• — компенсаций;
• • в бюджетах муниципальных образований:
• — районные фонды финансовой поддержки поселений.

Финансовое выравнивание и поддержка региональных бюджетов из федерального бюджета осуществляется через действующие в его составе целевые фонды.

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) действует с 1994 г. Он был образован в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Согласно БК РФ общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Дотации из фонда распределяются между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания.

Объем дотаций из ФФПР, выделяемых субъекту Российской Федерации, рассчитывается в два этапа, причем для каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. На первом этапе объем дотаций из ФФПР распределяется между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной обеспеченности которых до распределения дотаций из фонда не превышает уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. На втором этапе объем дотаций распределяется между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной обеспеченности которых с учетом дотаций из ФФПР, распределенных на первом этапе, не превышает уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Кроме Фонда финансовой поддержки регионов в федеральном бюджете были образованы и другие целевые фонды. В 2000 г. был создан Фонд регионального развития, который предназначен для аккумулирования инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы. Его средства выделяются для финансирования федеральных целевых программ.

В 2001 г. был создан Фонд компенсаций, средства этого фонда в виде субвенций направляются на финансирование решений принятых федеральными органами власти, но подлежащих реализации на региональном и местном уровнях. Его цель — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства. Фонд компенсаций образует совокупность всех субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Он был образован в составе федерального бюджета в 2002 г. для частичного возмещения расходов территориальных органов власти в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и предоставления населению субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии их отбора для предоставления этих субсидий и их распределения между субъектами устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет (ст. 132 БК РФ).

Фонд реформирования региональных финансов также был создан в 2002 г. для финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ в регионах.

Фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются в бюджетах субъектов Российской Федерации с целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Финансовая помощь выделяется муниципальным образованиям с недостаточным уровнем бюджетной обеспеченности. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства о налогах и сборах.

С целью унификации методологии формирования и распределения средств фондов финансовой помощи местным бюджетам Минфин России утвердил приказ от 27 августа 2004 г. № 243 «Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, но формированию межбюджетных отношений». На данный момент приказ утратил силу.

Региональные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП) образуются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Размер фонда рассчитывается исходя из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений. Также в составе бюджетов субъектов Российской Федерации может создаваться региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Он занимается выравниванием бюджетной обеспеченности в рамках местного значения муниципальных районов (городских округов). Средства из фондов финансовой поддержки предоставляются в форме дотаций.

В составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть создан Фонд муниципального развития (ФМР), который способствует социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Поскольку вопросы развития объектов социальной и инженерной инфраструктуры относятся к полномочиям органов местного самоуправления и должны решаться в первую очередь за счет собственных средств муниципалитетов, при определении объема фонда муниципального развития учитывается нс только уровень обеспеченности граждан объектами социальной сферы, но и уровень бюджетной обеспеченности. Распределение субсидий ФМР может основываться на общей для всех муниципальных образований формуле, на процедурах конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований или на комбинации этих методов.

Для содействия и поддержки социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, создается Фонд софинансирования социальных расходов. Софинансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.

Региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В случае наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации средства на их исполнение зачисляются в Федеральный фонд компенсаций и поступают в бюджет субъекта Российской Федерации с последующим зачислением в региональный фонд компенсаций. Средства регионального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных им полномочий только в пределах предоставленных субвенцией. При расчете объема субвенции учитываются объективные условия, влияющие на стоимость бюджетных услуг или объемы выплат.

В составе бюджета муниципального района может быть образован районный фонд финансовой поддержки поселений с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Такое выравнивание является дополнительным по отношению к тому, которое достигается в результате распределения средств из регионального ФФПП. Объем дотаций районного фонда рассчитывается по методам, аналогичным для регионального ФФПП.

В системе межбюджетных отношений в России предусмотрен также инструмент выравнивания, называемый «отрицательные трансферты» — это субвенции из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки. Они могут взиматься с наиболее высоко обеспеченных муниципальных образований с целью перераспределения этих средств другим, малообеспеченным, муниципалитетам. «Отрицательные трансферты», выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки поселений, выплаченные из бюджетов муниципальных районов (городских округов), в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) соответственно.

Перечисление такой субвенции из бюджета поселения или муниципального района (городского округа) в бюджет субъекта Российской Федерации предусматривается в случае, если расчетные налоговые доходы местных бюджетов соответствующего типа в два и более раз превышают средний по всем муниципальных образованиям того же типа уровень в расчете на одного жителя. При этом изъятию в виде «отрицательного трансферта» подлежит не более 50% от объема превышения двукратного уровня расчетных налоговых доходов среднего по субъектам Российской Федерации уровня.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. планируются следующие нововведения, касающиеся межбюджетных трансфертов: постепенное увеличение объема дотаций и переход к консолидированным субсидиям.

С 2016 г. предполагается увеличить объем дотаций на выравнивание за счет сокращения субсидий (ив будущем завершения их предоставления). Это должно повысить прозрачность и объективность межбюджетных отношений и сделает выравнивание посредством межбюджетных трансфертов более эффективным. Также важной задачей считается переход к предоставлению консолидированной субсидии. По мнению разработчиков, данное нововведение необходимо для перехода от контроля за расходованием субсидий к контролю за результатами их выделения. Получив единую консолидированную субсидию, регионы смогут самостоятельно определить направления ее расходования. При этом субъекты будут отчитываться перед одним главным распорядителем бюджетных средств.

При этом Президент РФ отмечал планируемый переход к распределению субсидий преимущественно на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Российской Федерации и министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Это объясняется тем, что регионам необходимо знать объемы трансфертов, выделяемых из федерального бюджета на три года^[1].

• [1] Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014—2016 годах». [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/49 902 6967(дата обращения: 01.11.2015).