Правовые основы государственной религиоведческой экспертизы

Механизмы государственной религиоведческой экспертизы в законодательстве Российской Федерации как важнейшие гарантии конституционной свободы вероисповедания.

Обстоятельно исследованные и показанные в предыдущих главах учебника, предопределенные действием конституционных принципов разделения религиозных объединений и государства и светскости государства¹ ключевые конституционно-правовые детерминанты удержания государства от необоснованного, незаконного и скоропалительного воспрепятствования религиозным организациям действовать в соответствии со своими не противоречащими законодательству РФ внутренними установлениями, принимать по своему усмотрению такие установления и принимать на себя обязательства подчиняться таковым требуют наличия особых механизмов такой превенции.

Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» устанавливает такой механизм — механизм государственной религиоведческой экспертизы (ГРЭ) (п. 8 ст. 11 ФЗ о свободе совести), призванный обеспечить (судя по смыслу в целом ст. 11) объективность при принятии уполномоченным государственным органом решения о государственной регистрации религиозной организации^[1][2].

Поскольку правовой статус религиозной организации кардинально отличается по объему (существенно более высокий объем) предусматриваемой правосубъектности от правового статуса религиозной группы (ст. 6—8 ФЗ о свободе совести), указанный механизм следует признать одним из важнейших в обеспечении предельно корректного отношения государства к религиозным объединениям, принятии им юридически и фактически обоснованных решений. Это же обстоятельство определяет весьма высокое значение комплекса норм, устанавливающих основания, условия и процессуальные особенности проведения государственной религиоведческой экспертизы, для целей охраны и защиты конституционной свободы вероисповедания.

Между тем следует отметить, что из всего многообразия существующих в современной юридической практике экспертиз ГРЭ остается, пожалуй, самой неясной областью экспертного права. Пункт 8 ст. 11 ФЗ о свободе совести предусмотрел возможность проведения данного вида экспертизы. Однако кроме упоминания названия экспертизы в законе не называются даже ее задачи, условия и порядок назначения, не говоря уже об иных процедурных правилах ее проведения¹. Указанный Федеральный закон, равно как и референтные подзаконные акты, не закрепляют дефиниций понятий «государственная религиоведческая экспертиза», «заключение государственной религиоведческой экспертизы» и др.

Если брать субъектовый уровень законодательства, то разброс и неопределенность терминологии еще выше, чем на федеральном уровне.

Так, в Указе Президента Карачаево-Черкесской Республики от 22 марта 2004 г. № 42 «О создании Экспертного совета для проведения независимой религиоведческой экспертизы при Президенте Карачаево-Черкесской Республики»^[3][4] говорилось не о государственной религиоведческой экспертизе, а о «независимой религиоведческой экспертизе», которая, впрочем, производится экспертным советом, списочный состав которого назначен Указом Президента Карачаево-Черкесской Республики, т. е. надо полагать, что речь идет о все той же государственной религиоведческой экспертизе.

Согласно ч. 1 ст. 7 Закона Республики Татарстан от 14 июля 1999 г. № 2279 «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[5] «государственный орган Республики Татарстан по делам религий является информационным, консультативным, организационным и экспертным учреждением», из чего можно заключить, что этот орган вправе производить какие-то определенные формы или виды ГРЭ (которые, впрочем, не определены в указанном акте).

Таким образом, тема ГРЭ оказалась незаслуженно обойденной не только законодателем, но и учеными. На сегодняшний день она практически не нашла должного теоретического осмысления. При этом следует заметить, что принципиальные положения, на которых основывается проведение любой экспертизы, имеют типологически сходный характер. Они уже сформулированы учеными и вполне могут быть применимы к данному виду экспертизы. Прежде всего это соблюдение законности, профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу, независимость экспертов, объективность и самостоятельность в определении выводов, ответственность экспертов за полноту и объективность заключения и т. д.^[6]

Начать хотелось бы с определения, что есть государственная религиоведческая экспертиза.

Мы определяем государственную религиоведческую экспертизу как независимое и объективное исследование учредительных и иных документов, а также практики регистрируемой организации, основанное на достоверных и научно обоснованных методиках, проводимое по решению регистрирующего органа уполномоченными экспертами и специалистами в области религиоведения и государственно-конфессиональных отношений на предмет определения религиозного характера организации и достоверности сведений относительно основ вероучения религиозного объединения и соответствующей ему практики.

Согласно ФЗ о свободе совести законодатель предусмотрел возможность проведения не просто религиоведческой экспертизы, а именно государственной религиоведческой экспертизы. Насколько оправдано придание данному виду экспертизы статуса государственной. Если мы обратимся к анализу различных видов государственных экспертиз, то обнаружим, что государственная экспертиза, как особый вид экспертизы, имеет ряд характерных признаков.

Во-первых, она назначается, как правило, по наиболее значимым вопросам общественной и государственной жизни, затрагивающим интересы безопасности общества, промышленных и иных объектов, природных ресурсов и т. п. Например, согласно Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» государственной экологической экспертизе подлежат проекты, реализация которых может привести к неблагоприятным воздействиям на окружающую природную среду и связанных с ним социальных и иных последствий. В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах» государственной экспертизе подлежат запасы полезных ископаемых. Государственной экспертизе подлежит также проектная документация на строительство предприятий, зданий и сооружений на территории России и т. д.

Во-вторых, важным признаком государственной экспертизы является то, что она проводится специально уполномоченным на то государственным органом, осуществляется от имени государства и является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти либо учреждениями (организациями).

В-третьих, государственную экспертизу отличает строгая процедура ее проведения, нередко близкая к процессуальной форме судебной экспертизы.

Безусловно, ГРЭ в значительной степени отвечает всем названным признакам. Однако согласно п. 8 ст. 11 ФЗ о свободе совести порядок проведения ГРЭ устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Согласно позиции Верховного Суда РФ, отраженной в его решении от 16 мая 2013 г. № АКПИ13−265^[7], правовой смысл этой нормы состоит в том, что «установление порядка проведения государственной религиоведческой экспертизы федеральным законодателем делегировано уполномоченному федеральному органу исполнительной власти».

Следовательно, основной объем правовых норм, определяющих содержание государственной религиоведческой экспертизы, и правовой смысл заключения по итогам производства такой экспертизы закреплен в подзаконном акте.

Таким подзаконным актом является приказ Минюста России от 18 февраля 2009 г. № 53 «О государственной религиоведческой экспертизе», утвердивший Порядок проведения государственной религиоведческой экспертизы (приложение № 1) (далее — Порядок проведения ГРЭ), Положение об Экспертном совете по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации (приложение № 2) (далее — Положение об Экспертном совете) и образец бланка Экспертного совета по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации (приложение № 3).

По мнению авторов, регулирование порядка проведения данного вида экспертизы актом органа исполнительной, а не законодательной власти не оправдано.

Очевидно, что в данном случае имеет место факт недооценки верховенства закона и умаления его роли. Процедурные нормы, регламентирующие деятельность экспертных советов и порядок проведения государственной религиоведческой экспертизы, должны быть включены непосредственно в ФЗ о свободе совести в виде отдельной главы. Тем самым им будет придана большая юридическая сила, а следовательно, обязательность.

До конца марта 2009 г. действовал Порядок проведения государственной религиоведческой экспертизы, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 июня 1998 г. № 565 «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы».

Если утративший силу Порядок 1998 г. устанавливал предмет ГРЭ — «признание организации в качестве религиозной и проверки достоверности сведений относительно основ ее вероучения и соответствующей ему практики» (концовка п. 2), то действующий Порядок проведения ГРЭ 2009 г. не определяет предмет государственной религиоведческой экспертизы, хотя выражение «предмет экспертизы» содержится в Положении об Экспертном совете (п. 7), утвержденном тем же приказом Минюста России. Указанное обстоятельство можно, конечно, истолковать как недостаток нового Порядка проведения ГРЭ (в сравнении с ранее действовавшим 1998 г.), но, по нашему мнению, более обоснованно интерпретировать его как указывающее на предусмотренность более широкого охвата предметной области ГРЭ и большей дискреционности (дискреция — это усмотрение) полномочий Минюста России и его территориальных органов в субъектах РФ в выборе предмета казуально назначаемой экспертизы. Учитывая многообразие и высокую сложность задач, встающих перед органами юстиции при подготовке и принятии решений о государственной религиоведческой экспертизе, возможно, такой подход и имеет смысл.

Однако, как указывалось выше, п. 8 ст. 11 ФЗ о свободе совести предусматривает проведение ГРЭ исключительно на стадии государственной регистрации и не предполагает проведение ГРЭ в иных случаях, как это следует из приказа Минюста России, регламентирующего данный вид экспертизы.

Соответственно на стадии регистрации рассматривается вопрос о предоставлении объединению граждан юридического статуса религиозной организации на основании конкретных признаков религиозной организации, указанных в и. 1 ст. 6 ФЗ о свободе совести: наличие вероисповедания; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. Только о выявлении этих признаков, т. е. сакрального содержания в мировоззренческой доктрине и соответствующей ей практике, может идти речь при проведении государственной религиоведческой экспертизы. Между тем в Порядке проведения ГРЭ (и. 4) необоснованно дан расширительный перечень задач экспертизы:

• а) определение религиозного характера организации на основании учредительных документов, сведений об основах ее вероучения и соответствующей ему практики;
• б) проверка и оценка достоверности сведений, содержащихся в представленных религиозной организацией документах, относительно основ ее вероучения;
• в) проверка соответствия заявленных при государственной регистрации форм и методов деятельности религиозной организации формам и методам ее фактической деятельности.

Далее в Порядке проведения ГРЭ указывается, что при проведении ГРЭ могут быть разъяснены иные возникающие при осуществлении государственной регистрации и контроля за деятельностью религиозных организаций вопросы, требующие экспертной оценки.

Как видим, Минюст России, утвердив задачи государственной религиоведческой экспертизы, существенно их расширил по сравнению с теми, которые следуют из ФЗ о свободе совести. Исходя из расширительного толкования задач экспертизы, в п. 7 Порядка проведения ГРЭ дается весьма обширный перечень оснований для направления запроса о проведении экспертизы, причем не только на стадии государственной регистрации религиозной организации, но и в иных случаях.

Порядок проведения экспертизы 2009 г. (и. 3) также закрепляет (в отличие от старого Порядка 1998 г.) перечень объектов государственной религиоведческой экспертизы, к числу которых отнесены:

• а) учредительные документы религиозной организации, решения ее руководящих и исполнительных органов;
• б) сведения об основах вероучения религиозной организации и соответствующей ему практики;
• в) формы и методы деятельности религиозной организации;
• г) богослужения, другие религиозные обряды и церемонии;
• д) внутренние документы религиозной организации, отражающие ее иерархическую и институционную структуру;
• е) религиозная литература, печатные, аудиои видеоматериалы, выпускаемые и (или) распространяемые религиозной организацией.

И это также дает основания считать, что законодатель намеренно расширил предметно-объектную область государственной религиоведческой экспертизы, чтобы иметь правовые возможности отнесения в круг вопросов предмета такой экспертизы ряд принципиально новых вопросов.

Такое расширение можно было бы считать оправданным и позволяющим реализовывать механизм ГРЭ и по другим направлениям оценивания уполномоченными государственными органами вероисповедной принадлежности и религиозной деятельности религиозных организаций. Так как практическая потребность в научной и объективной информации о религиозной организации существует на всех стадиях существования организации, а не только на стадии ее регистрации, особенно когда речь идет о малоизученных либо незнакомых новых религиозных движениях. Однако, как уже было отмечено, закон не предусматривает проведение ГРЭ по столь широкому спектру задач. Нетрудно предположить, что в случае несогласия с назначением ГРЭ по иным основаниям, нежели предусмотрены федеральным законом, обследуемая религиозная организация может оспорить выводы экспертизы в суде именно по этим формальным процедурным основаниям — не легитимности самой экспертизы. Не трудно предположить, что решение суда в данном случае будет в пользу заявителя.

При недостаточной ясности и полноте экспертизы, а также при возникновении новых вопросов должна существовать возможность проведения дополнительной и повторной государственной религиоведческой экспертизы. В случае возникновения сомнений в обоснованности заключения, наличия противоречий в выводах экспертов, а также выявления фактов злоупотребления своими правами экспертов должна быть предусмотрена возможность назначения повторной экспертизы другим экспертам, возможно, в одном из научных религиоведческих центров страны.

В принципе авторы не исключают возможности возложения федеральным законом на ГРЭ задачи по определению наличия признаков экстремизма в религиозной литературе, разжигающей религиозную рознь и вражду. Именно от качества проведения такой экспертизы в последующем зависит принятие судом законного и справедливого решения о признании либо не признании литературы экстремистской и запрете ее к распространению. Как известно, на практике сегодня это одно из самых слабых мест, когда качество проведения подобных экспертиз вызывает справедливые нарекания как со стороны правоохранительных органов, так со стороны различных организаций и граждан. Правда, для этого необходимо будет расширить состав экспертного совета по проведению ГРЭ специалистами из числа лингвистов и психологов.

Порядок проведения экспертизы 2009 г. (п. 3) также закрепляет (в отличие от старого Порядка 1998 г.) перечень объектов государственной религиоведческой экспертизы, к числу которых отнесены:

• а) учредительные документы религиозной организации, решения ее руководящих и исполнительных органов;
• б) сведения об основах вероучения религиозной организации и соответствующей ему практики;
• в) формы и методы деятельности религиозной организации;
• г) богослужения, другие религиозные обряды и церемонии;
• д) внутренние документы религиозной организации, отражающие ее иерархическую и институционную структуру;
• е) религиозная литература, печатные, аудиои видеоматериалы, выпускаемые и (или) распространяемые религиозной организацией.

И это также дает основания считать, что законодатель намеренно расширил предметно-объектную область государственной религиоведческой экспертизы, чтобы иметь правовые возможности отнесения в круг вопросов предмета такой экспертизы ряд принципиально новых вопросов.

Концептуальный подход, основанный на тезисе о необходимости расширительного толкования норм о ГРЭ и о необходимости выделения целого ряда вопросов предмета указанной экспертизы, находит свое подтверждение в определении Верховного Суда РФ от 25 июля 2013 г. № АПЛ 13—324!, где отражена следующая позиция Верховного Суда РФ: «…запрос о проведении экспертизы при необходимости экспертной оценки наличия или утраты в деятельности зарегистрированной религиозной организации признаков религиозного объединения (вероисповедания; совершения богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучения религии и религиозного воспитания своих последователей) согласуется с положением пункта 2 статьи 25 Федерального закона ["О свободе совести и о религиозных объединениях"] об осуществлении органом, принявшим решение о государственной регистрации религиозной организации, контроля за соблюдением сю устава относительно целей и порядка се деятельности». То есть к числу задач ГРЭ относится гак же и вопрос об утрате (или сохранении) в деятельности зарегистрированной религиозной организации признаков религиозного объединения (несмотря на то что в п. 8 ст. 11 ФЗ о свободе совести напрямую такой возможности не закреплено).

Более того, согласно позиции Верховного Суда РФ, отраженной в указанном определении, «в указанной норме закона [в пункте 8 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях"] приведен частный случай возможного проведения государственной религиоведческой экспертизы… Каких-либо ограничений на проведение государственной религиоведческой экспертизы в отношении действующих религиозных организаций законом не установлено».

И наконец, согласно п. 7 Порядка проведения ГРЭ: «Минюст России (его территориальный орган) вправе направить запрос о проведении экспертизы в следующих случаях:^[8]

• а) при поступлении в Минюст России (его территориальный орган) в установленном порядке заявления о государственной регистрации:
  • — религиозной организации, не имеющей подтверждения, выданного централизованной религиозной организацией того же вероисповедания;
  • — изменений, вносимых в устав религиозной организации (в том числе в ее наименование), если эти изменения связаны с указанием или изменением сведений о вероисповедании организации;
• б) при необходимости экспертной оценки наличия или утраты в деятельности зарегистрированной религиозной организации признаков религиозного объединения (вероисповедания; совершения богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучения религии и религиозного воспитания своих последователей);
• в) при необходимости проверки достоверности и соответствия фактической деятельности религиозной организации формам и методам, сведениям об основах вероучения, заявленным при ее государственной регистрации;
• г) при вступлении в законную силу решения суда о признании гражданина, являющегося членом (участником) религиозной организации, лицом, осуществляющим экстремистскую деятельность;
• д) при вступлении в законную силу решения суда о признании экстремистскими материалов, изготовляемых или распространяемых религиозной организацией;
• е) в иных случаях при возникновении при государственной регистрации и (или) осуществлении контроля за соблюдением религиозной организацией устава относительно целей и порядка ее деятельности вопросов, требующих специальных знаний".

Вот эта формулировка «в иных случаях» и позволяет толковать расширительно предметную область государственной религиоведческой экспертизы.

Согласно позиции Верховного Суда РФ, отраженной в его решении от 16 мая 2013 г. № АКПИ13−265, «запрос о проведении экспертизы в иных случаях при возникновении при государственной регистрации и (или) осуществлении контроля за соблюдением религиозной организацией устава относительно целей и порядка ее деятельности вопросов, требующих специальных знаний, также согласуется с положениями пункта 8 статьи 11 и пункта 2 статьи 25 Федерального закона ["О свободе совести и о религиозных объединениях»!".

Кстати, то, что решением Верховного Суда РФ от 16 мая 2013 г. № АКПИ13−265, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 июля 2013 г. № АПЛ 13−324, подп. «б», «д» и, главное, подп. «е» п. 7 Порядка проведения ГРЭ признаны не противоречащими действующему законодательству, уже подтверждает справедливость нашей позиции.

Поэтому представляется вполне возможным применение ГРЭ при подготовке и принятии уполномоченными органами более обоснованных решений в следующих сферах общественных отношений:

• — при принятии решений о передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• — при принятии решений в области землепользования и градостроительной деятельности в интересах религиозных организаций (вопросы осуществления землеотводов для строительства новых зданий религиозного назначения);
• — при определении претендентов на получение грантов в форме субсидий и размеров финансовых средств, выделяемых в качестве грантов в форме субсидий.

Мы считаем обоснованным к числу вопросов предмета ГРЭ отнести, как сказано выше, вопросы передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Не исключает возможности и необходимости проведения ГРЭ Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» при предусмотренном этим Федеральным законом рассмотрении уполномоченным органом вопроса о передаче религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения. Хотя напрямую (в прямых формулировках) указанный Федеральный закон не предусматривает проведения такой экспертизы, именно об этом во многих случаях и должна вестись речь, когда уполномоченный орган исследует прилагаемые, согласно п. 3 ст. 6 этого акта, к заявлению религиозной организации документы, обосновывающие право религиозной организации на передачу ей имущества религиозного назначения. По сути своей, это именно форма государственной религиоведческой экспертизы, правда — с неурегулированным должным образом статусом.

Справедливость и обоснованность такого суждения подтверждалась, к примеру, последним абзацем п. 1 ст. 6 Закона Московской обл. от 24 апреля 2002 г. № 25/2002;03 «О порядке и условиях передачи собственности Московской области религиозным организациям»^[9]: «Органы государственной власти Московской области, принимающие соответствующие решения, вправе привлекать экспертов и специалистов для проведения религиоведческой экспертизы». Утрата силы этим актом не имеет прямого отношения к исследуемому кругу вопросов, и референции к данному акту в этом смысле вполне оправданны (как аргументы).

Таким образом, хоть в большинстве случае и не называемое своими словами проведение ГРЭ позволяет органам публичной (государственной, муниципальной) власти принимать более обоснованные решения в области передачи находящегося в публичной собственности имущества религиозным организациям, следует ввести этот порядок должным образом в правовое пространство, закрепив необходимые правовые нормы.

• [1] См.: Понкин И. В. Современное светское государство: конституционно-правовое исследование: дис… д-ра юрид. наук. М.: Изд-во РАГС, 2004.
• [2] См. также: приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455 «Об утвержденииАдминистративного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций» // Российская газета. 16.03.2012. № 58.
• [3] Пчелинцев А. В. Свобода вероисповедания и деятельность религиозных объединенийв Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М.: ИД «Юриспруденция», 2012. С. 222.
• [4] День Республики. 08.04.2004. № 62−63.
• [5] Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1999. № 8 (Ч. II).
• [6] См., например: Сахнова Т. В. Указ соч.; Нагаев В. В. Основы судебно-психологическойэкспертизы: учеб, пособие для вузов. М.: Закон и право, 2000 и др.
• [7] Решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2013 г. № АКПИ13−265 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов „б“, „д“, „е“ пункта 7 Порядкапроведения государственной религиоведческой экспертизы, утв. приказом Минюста РФот 18.02.2009 № 53» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 1.
• [8] Определение Верховного Суда РФ от 25 мюля 2013 г. № АПЛ 13−324 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 16.05.2013№ АКПИ13−265, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов „б“, „д“, „е“ пункта 7 Порядка проведения государственной религиоведческой экспертизы, утв. приказом Минюста России от 18.02.2009 № 53» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 1.
• [9] Вестник Московской областной Думы. 2002. № 7. Документ утратил силу в связис принятием Закона Московской области от 25 февраля 2014 г. № 13/2014;03. Опубликован26 февраля 2014 г. на официальном интернет-портале Правительства Московской области. URL: http://www.mosreg.ru (дата обращения: 18.09.2016).