Понятие, основные черты и система исполнительного административно-охранительного процессуального права

Исполнительное административно-охранительное процессуальное право как подотрасль исполнительного административно-процессуального права представляет систему административно-процессуальных норм, регламентирующих юридические процедуры осуществления исполнительного адмиI шетративно-охранителы юго процесса.

В российской административно-правовой науке административный процесс, в рамках которого разрешаются споры и применяются меры административного принуждения, принято именовать административноюрисдикционным. При этом высказываются различные подходы к пониманию административной юрисдикции. Некоторые авторы рассматривают административную юрисдикцию как деятельность компетентных органов, но разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях, а также по применению мер административного принуждения^[1]. Другие ученые полагают, что административно-юрисдикционный процесс представляет собой деятельность по рассмотрению только дел об административных правонарушениях и по применению административно-правовых санкций^[2].

Существуют и весьма оригинальные трактовки понятия «административная юрисдикция». Так, например, В. В. Головко полагает, что «административно-юрисдикционная деятельность включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную правоприменительную правоохранительную деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц (судьи, органы государственной и муниципальной власти), наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера, и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке»^[3]. Таким образом, названный автор в отличие от остальных ученых-административистов включает в содержание предмета административно-юрисдикционного процесса не только дела об административно-правовых спорах и о применении мер административного принуждения, но и административные дела позитивного, регулятивного характера. В справочной юридической литературе понятие «юрисдикция» также трактуется широко, как деятельность по установлению норм права, их применению, разрешению юридических споров и применению мер юридической ответственности^[4].

Анализ обозначенных выше точек зрения показывает, что причиной научной дискуссии о содержании административно-юрисдикционного процесса является двойственность природы административно-охранительного процесса в целом. Эта двойственность заключается в том, что правоохранительная деятельность административно-публичных органов, с одной стороны, может выражаться в рассмотрении административно-правовых споров по заявлениям и жалобам физических лиц и организаций, а с другой стороны, — в односторонне-властном применении мер административного принуждения к правонарушителям. Таким образом, в рамках административно-охранительного процесса могут рассматриваться две категории административных дел, возникающих в связи с нарушением предписаний правовых норм и соответственно прав граждан и юридических лиц: спорные и бесспорные. В этой связи при характеристике административно-охранительного процесса, по нашему мнению, не следует использовать понятие «административная юрисдикция», которое так неоднозначно толкуется в научных работах. Необходимо оперировать другими, более общими понятиями, максимально точно характеризующими содержание и назначение соответствующего вида административного процесса и входящих в него видов процессов и производств. Поскольку понятие «правоохранительная деятельность» в отличие от понятия «юрисдикционная деятельность» является более общим, вполне определенным и понятным, охватывающим все виды правовой охраны и защиты общественных отношений, представляется правильным применительно к характеристике рассматриваемого вида административного процесса использовать именно его.

С учетом вышеизложенного исполнительный административно-охранительный процесс, по нашему мнению, представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению административных дел, связанных с правовой охраной и защитой прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций, обеспечением их безопасности, общественной безопасности и безопасности государства, предупреждением и пресечением правонарушений, привлечением лиц, их совершающих, к публично-правовой ответственности.

Характеризуя в целом исполнительный административно-охранительный процесс, необходимо отметить, что он имеет сложную юридическую природу, поскольку в его рамках административно-публичные органы разрешают три категории административных дел:

• 1) административные дела, связанные с официальным одобрением, разрешением, признанием правильными, допустимыми, возможными, т. е. с санкционированием определенных общественно значимых, а также потенциально опасных для общества видов деятельности или действий и применением в отношении физических лиц, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления соответствующих мер административного санкционирования: регистрационных и разрешительных (дела о государственной регистрации лиц, объектов, юридических фактов, выдаче специальных разрешений (лицензий)) (административные санкционирующие дела);
• 2) административные дела, связанные с выявлением, пресечением, предупреждением нарушений действующего законодательства, в том числе административных и иных публичных правонарушений, обеспечением государственной и общественной безопасности и с применением в отношении физических лиц и организаций соответствующих мер административно-правового принуждения и административно-правового ограничения (контрольно-надзорные дела, дела об административных правонарушениях и т. п.) (административные принудительно-ограничительные дела);
• 3) административные дела, связанные с урегулированием административно-правовых конфликтов и применением в отношении физических лиц и организаций мер административно-правовой защиты и мер разрешения юридических споров (дела по жалобам на решения (правовые акты), действия (бездействие) административно-публичных органов, дела по спорам, возникающим в административно-публичной сфере) (административные юстиционные дела).

С учетом особенностей разрешения приведенных выше категорий административных дел в структуре исполнительного административно-охранительного процесса представляется возможным выделить три вида процесса.

• 1) административный санкционирующий процесс;
• 2) административный принудительно-ограничительный процесс;
• 3) административный юстиционный процесс.

В структуре каждого из названных видов процесса, исходя из подкатегорий разрешаемых в их рамках административных дел могут быть выделены соответствующие административные производства.

Указанным трем видам исполнительного административно-охранительного процесса соответствуют три административно-процессуальных института, входящие в систему исполнительного административно-охранительного процессуального права:

• 1) институт административно-процессуальной регламентации административного санкционирования (административное санкционирующее процессуальное право)-,
• 2) институт административно-процессуальной регламентации применения мер административно-правового принуждения и административноправового ограничения (административное принудительно-ограничительное процессуальное право)-,
• 3) институт административно-процессуальной регламентации административно-правовой защиты и административно-правового разрешения споров (административное юстиционное процессуальное право).

В системе каждого из перечисленных административно-процессуальных институтов могут быть выделены административно-процессуальные субинституты, соответствующие видам административных производств, входящих в структуру указанных выше видов исполнительного административно-охранительного процесса.

Рассмотрим далее подробно сущность, особенности и систему каждого из выделенных выше административно-процессуальных институтов исполнительного административно-охранительного процессуального права.

• [1] См.: Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 466—481; Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 248; Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2007. С. 131; Административное право России: курс лекций / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М" 2008. С. 513—515; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: учебник. М., 2009. С. 324.
• [2] См., например: Шергин А. II. Проблемы административной юрисдикции: автореф. дне… д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 17; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционныйпроцесс. Воронеж, 1990. С. 22; Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесси административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 6 ;Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. С. 636—637.
• [3] См.: Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутреннихдел в области дорожного движения: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 17.
• [4] См., например: Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М" 2006.С. 952.