Участники административно-процессуальных отношений

Как отмечалось ранее, участников административно-процессуальных отношений логично подразделить на три основные группы:

• 1) субъекты, уполномоченные применять административно-правовые меры по административному или судебно-административному делу;
• 2) субъекты, имеющие личный интерес в административном или судебно-административном деле;
• 3) субъекты, призванные оказывать содействие в разрешении административного или административно-судебного дела.

Среди субъектов, уполномоченных применять административно-правовые меры, центральное место занимает публичная администрация и иные административно-публичные органы. Следует подчеркнуть, что понятие «публичная администрация» является собирательным. Это понятие объединяет в одну группу органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, наделяемые административно-публичными полномочиями, а также их должностных лиц, структурные подразделения и территориальные органы указанных органов.

Органы исполнительной власти обладают рядом характерных признаков, позволяющих определить их как субъектов административно-процессуальных отношений.

• 1. Указанные органы призваны осуществлять административно-процессуальную деятельность. На наш взгляд, административно-процессуальную деятельность органов исполнительной власти можно определить как урегулированный административно-процессуальными нормами комплекс действий и решений органов исполнительной власти, связанных с разрешением (возбуждением и (или) рассмотрением по существу, исполнением принятого по делу решения) административных дел.
• 2. В рамках административно-процессуальной деятельности, связанной с разрешением административных дел, органы исполнительной власти призваны решать следующие основные задачи:
  • — предоставление физическим лицам и организациям прав на материальные и нематериальные публичные блага;
  • — официальная оценка в виде разрешения, одобрения, признания правильными, допустимыми, возможными наиболее значимых общественных отношений, урегулированных нормами федерального законодательства (административного, налогового, экологического и др.);
  • — предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых административными, но влекущих возникновение административных правоотношений (бюджетных, налоговых, банковских и др.);
  • — разрешение административно-правовых споров по обращениям физических лиц и организаций;
  • — противодействие чрезвычайным и другим вредоносным административно-правовым казусам техногенного, природного, иного рода.
• 3. Административно-процессуальная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая по тому или иному административному делу, имеет цикличный характер, формируемый при помощи специальных процедур разрешения административного дела (процедур возбуждения и рассмотрения дела, исполнения принятого по делу решения). Административно-процессуальную деятельность органов исполнительной власти по административным делам логично называть административными производствами, которые в свою очередь можно разделить на отдельные систематизированные виды и подвиды в зависимости от целевой направленности и характера разрешаемого административного дела соответствующей категории.
• 4. Административно-процессуальная деятельность органов исполнительной власти, с одной стороны, является оптимальной (наиболее качественной) формой обеспечения интеграции публичных и частных прав, законных интересов, принадлежащих государственным органам и органам местного самоуправления, их должностным лицам, физическим и юридическим лицам. С другой стороны, указанная деятельность представляет собой оптимальную форму обеспечения защищенности публичных и частных прав и законных интересов субъектов административных процессуальных правоотношений. В первом случае органы исполнительной власти в установленной сфере общественных отношений совершают в соответствии с той или иной административной процедурой административнораспорядительные процессуальные действия и принимают административно-распорядительные процессуальные решения. Во втором — органы исполнительной власти совершают административно-охранительные процессуальные действия и принимают административно-охранительные процессуальные решения. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти как субъекты административных процессуальных правоотношений призваны осуществлять в комплексе административно-распорядительную и административно-охранительную процессуальную деятельность.
• 5. Органы исполнительной власти наделяются административно-процессуальными полномочиями по административным делам федеральными законами, или законами субъектов РФ, а также в случаях, определенных законом нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, федеральных органов исполнительной власти. Например, административно-процессуальные полномочия органов исполнительной власти по лицензионным делам предусмотрены Законом о лицензировании, административно-процессуальные полномочия указанных органов по делам о проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей закреплены в Законе о защите прав лиц при осуществлении контроля. Соответственно, полномочия органов исполнительной власти по делам об административных правонарушениях закреплены в КоАП РФ, Законе об исполнительном производстве, АПК РФ. Многочисленные административно-процессуальные полномочия органов исполнительной власти закрепляются в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти.
• 6. Органы исполнительной власти, наделяемые административно-процессуальными полномочиями, не находятся по административному делу в служебной зависимости от вышестоящего органа или должностного лица. Орган или должностное лицо, уполномоченное принять, изменить или отменить решение по административному делу, обладает определенной законом процессуальной самостоятельностью. Например, ярко выраженной процессуальной самостоятельностью обладает орган исполнительной власти, уполномоченный возбудить и (или) рассмотреть по существу дело об административном правонарушении.
• 7. Контроль законности административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти осуществляют органы прокуратуры и судебные органы на основании и в пределах, установленных федеральным законом. Например, органы прокуратуры осуществляют контроль административно-процессуальной деятельности органов по организации и проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Законом о защите прав лиц при осуществлении контроля. Судебные органы осуществляют контроль административнопроцессуальной деятельности органов исполнительной власти на основании и в пределах, установленных КАС РФ и КоАП РФ.
• 8. Органы исполнительной власти обладают административно-процессуальной компетенцией. В НПА, регулирующих административно-процессуальный статус тех или иных органов исполнительной власти, перечень вопросов, относимых к их административно-процессуальной компетенции, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов, как: подведомственность, цели, задачи, функции соответствующего органа исполнительной власти, другие специальные категории, связанные с разрешением административных дел. Например, административно-процессуальную компетенцию органов исполнительной власти по делам об административных правонарушениях составляют установленные КоАП РФ подведомственность данной категории дел органам исполнительной власти, а также задачи производства по делам об административных правонарушениях. Административно-процессуальная компетенция лицензирующих органов исполнительной власти по делам о выдаче лицензий раскрывается в Законе о лицензировании при помощи таких специальных категорий, как «цели, задачи лицензирования отдельных видов деятельности и критерии определения лицензируемых видов деятельности», «перечень видов, на которые требуются лицензии».
• 9. Орган исполнительной власти, а также его подразделения и должностные лица в сфере административно-процессуальной деятельности, установленной законом, актом Президента РФ или Правительства РФ, органы исполнительной власти для достижения поставленных государством целей и задач, а также осуществления возложенных функций имеют право и одновременно обязаны в одностороннем порядке в рамках подведомственных административных дел и специальных вопросов издавать административно-процессуальные акты, совершать иные административно-процессуальные действия, которые обязательны для физических лиц и организаций, иных государственных органов, органов местного самоуправления.
• 10. На органы исполнительной власти возлагаются административнопроцессуальные обязанности. Административно-процессуальная обязанность органа исполнительной власти — установленная соответствующими административно-процессуальными нормами мера должного поведения данных органов, исполнение которой необходимо для обеспечения законности применения административно-правовых мер. К числу наиболее общих административно-процессуальных обязанностей всех функционирующих в России органов исполнительной власти можно отнести следующие:
  • — соблюдать и защищать административно-процессуальные права и законные интересы физических лиц и организаций;
  • — осуществлять административно-процессуальную деятельность строго в пределах предоставленной органу исполнительной власти административно-процессуальной компетенции;
  • — соблюдать предусмотренные соответствующими НПА административные процедуры;
  • — соблюдать установленные для органа исполнительной власти соответствующими НПА административно-процессуальные ограничения и запреты.

Органы местного самоуправления, наделяемые административнопубличными полномочиями, выступают в административно-процессуальных отношениях в качестве самостоятельного вида органов публичной администрации, выделенного из системы органов государственной власти РФ, системы органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно).

В соответствии ст. 12 указанного Закона органы местного самоуправления административно-процессуального отношения наделяются полномочиями по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела или специального вопроса, отнесенных к ведению государственных органов РФ или государственных органов субъектов РФ. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями по применению административноправовых мер специальными федеральными законами. Например, в соответствии со ст. 2 Закона о защите прав лиц при осуществлении контроля органы местного самоуправления признаются субъектами регионального государственного контроля (надзора) и, следовательно, уполномочены применять контрольно-надзорные меры, предусмотренные названным Законом. Согласно КоАП РФ органы местного самоуправления наделяются полномочиями по делам об административных правонарушениях.

При этом следует заметить, что согласно с ч. 1 ст. 34 названного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 34 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом.

Анализируя перечисленные законодательные положения, органы местного самоуправления, вступающие в административно-процессуальные отношения, можно подразделить на две группы:

• 1) органы местного самоуправления, обладающие муниципальными полномочиями, — полномочиями по решению вопросов местного значения;
• 2) органы местного самоуправления, наделяемые административнопубличными полномочиями, — полномочиями по применению административно-правовых мер в рамках и целях того или иного административного дела или специального вопроса, отнесенных к ведению государственных органов РФ или государственных органов субъектов РФ. Органами местного самоуправления, наделенными административно-публичными полномочиями, выступают, как правило, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации).

Органы местного самоуправления, наделяемые административно-публичными полномочиями, можно определить как образованные представительным органом местного самоуправления органы, обладающие правом и одновременно обязанные применять на основании и в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ административно-правовые меры по отдельным категориям административных дел.

Органы местного самоуправления, наделяемые административнопубличными полномочиями по административному делу, следует отличать по ряду характерных признаков.

1. Указанные органы не входят в систему органов государственной власти РФ и систему органов государственной власти субъектов РФ, функционирующих в сфере административно-процессуального регулирования.

По сути, органы местного самоуправления, наделяемые административнопубличными полномочиями по административным делам, образуют обособленную подсистему, в которую входят исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации), а также иные административно-публичные органы местного самоуправления (административные комиссии муниципального образования и другие коллегиальные органы, уполномоченные разрешать дела об административных правонарушениях, другие административные дела).

• 2. Выделяемые органы местного самоуправления осуществляют административно-процессуальную деятельность, связанную с обеспечением исполнения норм федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ на территории муниципального образования другими участниками административно-процессуальных отношений (как правило, гражданами и организациями).
• 3. Органы местного самоуправления, выступающие субъектами административно-процессуальных отношений, обладают специфической административно-процессуальной компетенцией. Данные органы по подведомственным административным делам наделяются правом и одновременно обязаны в установленном порядке издавать административно-процессуальные акты, которые являются обязательными для исполнения физическими лицами и организациями, в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами. Например, административно-процессуальными актами органов местного самоуправления являются решение местной администрации о выделении земельного участка для строительства объекта капитального строительства, решения должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных осуществлять государственный региональный контроль.
• 4. В пределах установленной административно-процессуальной компетенции органы местного самоуправления обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Данные органы выполняют нормативно определенные виды административно-процессуальной деятельности, в том числе осуществляют некоторые виды административных производств. Например, правопредоставительное производство (предоставление земельных участков), производство по делам об административном санкционировании (выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства), контрольно-надзорное производство (осуществление земельного контроля).
• 5. Административно-процессуальная деятельность органов местного самоуправления, с одной стороны, направлена на установление в границах территории муниципального образования оптимальной интеграции частных и публичных прав, законных интересов физических лиц и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц. С другой стороны, административно-процессуальная деятельность органов местного самоуправления нацелена на обеспечение оптимальной защищенности частных и публичных прав и законных интересов иных субъектов административно-процессуальных отношений, складывающихся в пределах установленных границ муниципального образования. В первом случае органы местного самоуправления совершают распорядительные административно-процессуальные действия и принимают распорядительные административно-процессуальные решения по предоставлению физическим лицами и организациям различных публичных (материальных и нематериальных) благ и ценностей, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ. В частности, реализуя распорядительные административно-процессуальные действия и решения, местная администрация на основании и во исполнение Земельного и Градостроительного кодексов предоставляет физическим и юридическим лицам право на строительство в границах муниципального образования. На основании и во исполнение Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» местная администрация организует предоставление образовательных услуг в муниципальных образовательных учреждениях. Во втором случае органы местного самоуправления совершают охранительные административно-процессуальные действия и принимают охранительные административно-процессуальные решения по предупреждению, выявлению и устранению нарушений норм законодательства РФ и ее субъектов, а также предупреждению и нейтрализации вредоносных факторов окружающей среды, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) природного, техногенного, иного рода. В частности, осуществляя охранительные административно-процессуальные действия и решения, административная комиссия муниципального образования рассматривает подведомственные дела об административных правонарушениях.
• 6. Контроль за административно-процессуальной деятельностью органов местного самоуправления, наделяемых административно-публичными полномочиями, в установленных пределах и порядке осуществляют органы прокуратуры, органы исполнительной власти РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, судебные органы. Контроль административно-процессуальной деятельности местной администрации и иных административно-публичных органов местного самоуправления вправе осуществлять представительные органы местного самоуправления.

К числу иных административно-публичных органов, выступающих субъектами административно-процессуальных отношений, следует отнести некоторые органы публичной власти и публичные учреждения, которые не входят в систему органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), а также физические и юридические лица, аккредитованные органами исполнительной власти. Например, в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» к аккредитованным органами исполнительной власти лицам относятся органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры), выполняющие работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии).

В дальнейшем по тексту учебника все субъекты, уполномоченные на разрешение административных дел и на применение в рамках этих дел административно-правовых мер, будут именоваться нами обобщенно понятием «административно-публичные органы».

Субъектов, имеющих личный интерес в административном или судебно-административном деле, можно охарактеризовать, подразделив их на две основные группы.

1. Субъекты, имеющие личный интерес, связанный с бесконфликтной административно-правовой ситуацией, — это физические и юридические лица, которые имеют административно-процессуальные права и обязанности, связанные с интеграцией частных и публичных прав и законных интересов. Например, субъектами, имеющими личный интерес, связанный с бесконфликтной административно-правовой ситуацией, являются заявители по делам: о выдаче лицензий, регистрации актов гражданского состояния, выдаче сертификатов соответствия и др.

При избранном подходе следует подчеркнуть, что административно — процессуальное право физического или юридического лица, связанное с интеграцией частных и публичных прав и законных интересов, по сути, представляет собой предусмотренную федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ меру возможного поведения указанного лица, нацеленную на беспрепятственную реализацию принадлежащего ему права на получение публичных (государственных и муниципальных) материальных и нематериальных благ в соответствии с установленной административной процедурой.

Административно-процессуальная обязанность физического или юридического лица, связанная с интеграцией частных и публичных прав и законных интересов, — предусмотренная федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ мера должного поведения указанного лица, нацеленная на беспрепятственную реализацию принадлежащего ему права на получение публичных (государственных и муниципальных) материальных и нематериальных благ в соответствии с установленной административной процедурой.

2. Субъекты, имеющие личный интерес, связанный с конфликтной административно-правовой ситуацией. К таковым относятся физические и юридические лица, которые наделяются административно-процессуальными правами и выполняют административно-процессуальные обязанности, связанные с охраной и защитой частных и публичных прав и законных интересов. Например, к числу таких субъектов (участников) необходимо отнести: физическое или юридическое лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; лицо, обратившееся в компетентный орган публичной администрации или в суд с жалобой на административно-правовые действия и решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, их должностных лиц.

Административно-процессуальное право физического или юридического лица, связанное с охраной и защитой частных и публичных прав и законных интересов, — предусмотренная федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ мера возможного поведения указанного лица, нацеленная на беспрепятственную реализацию в соответствии с установленными административными процедурами принадлежащего ему права на охрану и защиту от неправомерных административно-правовых действий (бездействия) и решений публичной администрации, административных и иных правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, а также от влекущих административно-правовые последствия вредоносных факторов техногенного, природного, иного характера.

Соответственно, административно-процессуальная обязанность физического или юридического лица, связанная с охраной и защитой частных и публичных прав и законных интересов, — предусмотренная федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ мера должного поведения указанного лица, нацеленная на беспрепятственную реализацию в соответствии с установленными административными процедурами принадлежащего ему права на охрану и защиту от неправомерных административно-правовых действий (бездействия) и решений публичной администрации, административных и иных правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, также от влекущих административно-правовые последствия вредоносных факторов техногенного, природного, иного характера.

Субъекты, призванные содействовать в разрешении административного или судебно-административного дела, по сути, являются участниками административно-процессуальных отношений, которые наделяются административно-процессуальными нравами и выполняют административно-процессуальные обязанности, обеспечивающие сбор доказательств, необходимых и достаточных для разрешения указанного дела или вопроса по существу.

Указанных участников административно-процессуальных отношений также можно охарактеризовать, подразделив на две группы:

• 1) субъекты, призванные содействовать в разрешении дела, связанного с бесконфликтной административно-правовой ситуацией. Например, физические и юридические лица, выступающие независимыми экспертами по делам о регистрации производственных объектов, лекарственных средств;
• 2) субъекты, призванные содействовать в разрешении дела, связанного с конфликтной административно-правовой ситуацией. Например, свидетели, понятые, эксперты, переводчики, специалисты, привлекаемые по делу об административном правонарушении. Свидетели и эксперты, привлекаемые по делу о рассмотрении жалобы на действия и решения публичной администрации. Аттестованные эксперты, привлекаемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления к проверке по контролю и надзору за деятельностью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Субъекты, имеющие личный интерес в административном или административно-судебном деле либо ином вопросе, влекущем применение административно-правовых мер, а также субъекты, призванные содействовать в разрешении указанного дела или вопроса, несут юридическую ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение правил административных процедур в соответствии с действующим законодательством.