Конфликт интересов в системе государственной службы

В отличие от конфликтов экономического и политического содержания, конфликты в системе госслужбы регулируются не только общегражданским законодательством, но и социальными нормами, правилами, традициями, определяемыми государственной службой как особого рода социальным институтом.

Впервые термин «конфликт интересов» появился в ряде федеральных законов «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ и примерно в 40 ведомственных нормативно-правовых актах Центрального банка России и Федеральной комиссии по ценным бумагам. Применительно же к государственным служащим в официальных источниках он употребляется в федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Указе Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», а также в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 гг.)».

Прежде в законодательстве о государственной службе (Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») предлагалось решать проблему конфликта интересов при помощи системы запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. В результате имело место массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует более четкие требования к служебному поведению государственных гражданских служащих. Так, в статье 19 раскрывается понятие «конфликт интересов», определяемый как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должно стных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Зафиксированы принципы, в соответствии с которыми должен преодолеваться конфликт интересов на государственной службе:

• — обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;
• — обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
• — рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;
• — участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее 25% от общего числа членов комиссии);
• — единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

К особенностям российского законодательства на настоящий момент можно отнести следующее;

• 1. Ситуация конфликта интересов рассматривается только в отношении государственных гражданских служащих.
• 2. Термин «урегулирование конфликта интересов» не раскрыт, что оставляет на усмотрение лиц, принимающих решение по этому вопросу, определять, нужно ли должностному лицу избавляться от конфликта интересов или его можно признать терпимым. Какие конфликты интересов (виды конфликтов интересов) будут реально запрещены, насколько широким будет усмотрение представителей нанимателя и комиссий по урегулированию интересов, покажет только практика работы этих комиссий.

В п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено: " … представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы". Во-первых, это положение юридически несправедливо, ибо гражданский служащий может не иметь личной вины в возникновении у него конфликта интересов. Вовторых, оно юридически неопределенно, поскольку выражение «стало известно» не должно считаться указанием на установление юридического факта. Выражение «может привести к конфликту интересов» неопределенно само по себе как по субъектному составу отношений, так и по их действию (бездействию).

Неопределенность предусмотренных в п. 4 ст. 19 Федерального закона мер ответственности «вплоть до отстранения гражданского служащего от замещаемой должности» означает произвол усмотрения начальника гражданского служащего при определении меры наказания служащему за его активное участие в предупреждении собственного конфликта интересов и который вследствие этого становится потерпевшим от конфликта интересов. Существенно, что этот произвол установлен в сфере профессиональных прав и свобод человека и гражданина и влечет их нарушение. Такое установление противоречит Конституции РФ, предусматривающей в п. 3 ст. 55, что всякое ограничение прав и свобод человека может быть установлено исключительно законом, а потому никоим образом не может совершаться в порядке свободы усмотрения каким-либо должностным лицом органа исполнительной власти.

Закон не предусматривает каких-либо целенаправленных действий по устранению из жизни государственных органов хотя бы наиболее вызывающих типичных конфликтов интересов. Например, в последнее время активно обсуждается тема, связанная с предложением заменить госслужащих, заседающих в советах директоров подконтрольных государству акционерных обществ, на профессиональных менеджеров. Ведь практически все министры и многие высокопоставленные правительственные чиновники входят в советы директоров крупных компаний. Не получая в коммерческих структурах зарплаты, они тем не менее могут влиять на деятельность компаний. При этом часто возникает конфликт интересов.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов, согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», образуется правовым актом государственного органа. Согласно п. 7 названной статьи закона составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это весьма жесткое ограничение, соблюдение которого, однако, трудно проверить вследствие закрытости данных о независимых экспертах. Закрытость данных делает невозможным для гражданского служащего, подвергшегося процедурам комиссионного следствия, проверить наличие или отсутствие конфликта интересов по его делу у самих членов комиссии, тем более его доказать.

В соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» в состав комиссии, образуемой в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации, входят:

• а) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (втом числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);
• б) представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой;
• в) представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее —научные организации и образовательные учреждения), других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов —специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации (далее —гражданская служба), без указания персональных данных экспертов.

В п. 21 настоящего указа обозначены основания для проведения заседания комиссии, а именно:

• а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьей 18 Федерального закона;
• б) информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Данная информация должна быть представлена в письменном виде и содержать следующие сведения:

• а) фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность гражданской службы;
• б) описание нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
• в) данные об источнике информации.

При этом Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

В комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

По итогам рассмотрения информации согласно Положению о комиссиях может принять одно из следующих решений:

• а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
• б) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов.

В этой связи интересно мнение самих государственных служащих относительно того, какие меры по устранению конфликта интересов применяются на практике. Так, согласно данным, полученным при проведении социологического опроса в 2006 г. кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС среди государственных гражданских служащих в 17 субъектах РФ 52,5% опрошенных ответили, что при возникновении конфликта интересов проблема решалась один на один между руководителем и подчиненным; 3,4 % заявили, что проблема выносилась на повестку дня на общем собрании; 3,5 % считают, что этими вопросами занимаются общественные организации. Лишь 5,2% отметили комиссию по урегулированию конфликта интересов как меру для устранения данного конфликта. 35,4% назвали иные меры^[1].

• [1] Магомедов К О., Турчинов А. И. Государственная служба и кадровая политикатеория и практика. С. 233.