Оптимизация нормотворческой деятельности

После принятия Конституции РФ 1993 г. фактически обновилось конституционное, гражданское, уголовное, финансовое, банковское, административное законодательство. Однако нормотворческая деятельность и прежде всего законотворчество — не остановилось на этом. Встала проблема его оптимизации.

Наряду с этим положительным явлением, до сих пор в полном объеме не решены проблемы программирования и прогнозирования законопроектной деятельности. Законотворческий процесс должен быть более ритмичным и строиться на основе государственных программ, согласованных с перспективными правительственными программами социально-экономического развития страны и ее регионов. Более основательная разработка концепций и проектов законов, тщательная экспертиза, в том числе антикоррупционная, публичное обсуждение законопроектов, строгое соблюдение правил юридической техники будут способствовать повышению качества законов.

Законодательство по-прежнему страдает большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т. д.

Остается малоэффективным и не претерпевает качественных изменений планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки внести в эти процессы элементы консолидации, согласования позиций на ранних стадиях разработки законопроектов пока не приносят заметных результатов.

Открытость законодательного процесса остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, об имеющихся по ним отзывах и экспертных заключениях; даже таблицы поправок, поступающие после принятия законопроекта в первом чтении, недоступны ни для субъектов права законодательной инициативы, ни для общества. Представляется необходимым все заключения и отзывы на законопроект должны выставлять на сайте Государственной Думы, на сайте Совета Федерации, а заключения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть также отражены в информационной системе^[1].

Сегодня очевидно, что стране нужна внятная концепция законопроектной деятельности, которая стимулировала бы основные направления законотворчества не на год и даже не на два, а на 8—10 лет вперед. Это может стать основой разработки в будущем государственной программы законопроектной деятельности, где была бы сведена к минимуму отраслевая и политическая целесообразность, от которой в первую очередь страдает качество законов. Кроме того, очень важными конституционными партнерами наряду с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации являются субъекты Российской Федерации^[2].

Оптимизация правотворческой деятельности, как законодательной, так и подзаконной, требует согласования действий различных нормотворческих органов, прежде всего законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Можно выделить следующие направления совершенствования законодательства на современном этапе развития российского общества (рис. 14.4).

Рис. 74.4. Основные направления совершенствования законодательства Во-первых, важно обеспечить верховенство закона в системе нормативных правовых актов, что связано с законодательным закреплением конкретных общественных отношений, которые могут и должны быть урегулированы только законом. Это позволит устранить так называемое законодательное нормотворчество органов исполнительной власти. Имеющееся решение Конституционного Суда РФ о конституционности указов Президента России свидетельствует о наличии целого комплекса проблем, связанных с заполнением правового пространства, подлежащего законодательному, а не подзаконному регулированию.

Во-вторых, нужно обеспечить эффективность законотворческой деятельности российского парламента, что связано во многом с несоответствием принимаемых законов законодательной технике, существенно влияющими не только на качество, но, главное, на правовую психологию правоприменительных органов. Неправильное написание и согласование слов, сложные и малопонятные фразы, стилистические погрешности, неточное и неединообразное применение юридических терминов осложняют процессы как уяснения, так и разъяснения принимаемых актов.

В погоне за популярностью в ряде случаев Государственная Дума принимает декларативные, заведомо обреченные на бездействие нормы права, поскольку правовых средств, способных обеспечить их реальное действие, в законах не устанавливается. В результате граждане и иные лица наделяются необходимыми демократическими правами, но использовать их не могут, поскольку законодатель не определил, каким образом эти права можно реализовать в конкретных отношениях, какой государственный орган и в каком порядке должен их защищать и охранять. Свою лепту в бездействие федеральных законов вносят и органы исполнительной власти, которые затягивают процесс принятия актов в развитие законодательных положений на шесть и более месяцев^[3].

В-третьих, требуется устранить дублирование в подзаконных актах министерств, ведомств, государственных комитетов и служб правовых актов законодательной и исполнительной власти, указов Президента. Сложилась порочная практика, когда нормативные предписания федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства включаются в соответствующие приказы и выдаются за собственное нормотворчество, тем самым получается, что федеральные законы и указы Президента Российской Федерации действуют в той мере, в какой они оказываются включенными в ведомственные акты^[4].

В-четвертых, представляется важным согласованность действий субъектов законодательной инициативы, особенно Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации, поскольку отсутствует предметное разграничение их полномочий в конкретных сферах деятельности.

В-пятых, актуальным является определение порядка и процедуры оперативного разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, органами местного самоуправления, пробелов, содержащихся в конституциях, уставах и законах субъектов федерации.

В-шестых, важным средством обеспечения эффективности нормотворчества является обеспечение доступности для исполнителей ее результатов — нормативных правовых актов. В п. 3 ст. 15 Конституции РФ содержится положение о том, что неопубликованные законы не применяются. Представляется, что такое же требование должно быть предъявлено к любому ведомственному нормативному правовому акту. Существующие автоматизированные справочные правовые системы (Консультантплюс, Гарант и т. п.) дают возможность ознакомления преимущественно с актами федерального уровня, требуется систематизация законодательства и информация о законодательстве субъектов федерации.

В-седьмых, оптимизации нормотворчества во многом будет способствовать реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. о подготовке Свода законов Российской Федерации. К настоящему времени проведена инвентаризация формально действующих актов РФ, включая акты бывшего Союза ССР, обсуждены принципы формирования и структура (схема) Свода законов, подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект закона «О Своде законов Российской Федерации».

В процессе подготовки Свода необходима существенная ревизия всех формально не отмененных, но фактически утративших силу законов, устранение коллизий правовых норм, подготовка перечня всех актов, утративших силу, консолидация и кодификация. Машиночитаемый вариант Свода законов во многом обеспечит оперативный поиск нормативных правовых актов, что в целом будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики.

Таким образом, не вызывает сомнения, что работа по созданию и продолжению (обновлению) материалов Свода законов дает более широкие возможности, чем любые, самые совершенные средства поиска с помощью единого классификатора или автоматизированных справочных правовых систем (АСПС) на основе компьютерной техники¹.

• [1] См.: Мартьянов Г. А. Теория и методика оптимизации федерального законотворческого процесса. С. 7—8.
• [2] См.: http: //hercules.council.gog.ru/first_page/doklad/2007
• [3] См.: Упорядочение законодательства — насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 9.
• [4] См.: Там же.