Понятие и сущность государственного управления

Одним из видов социального управления выступает государственное управление. Субъектом управления в данном случае является государство в лице уполномоченных органов публичной власти. Они определяют правила поведения (деятельности) объектов управления и использует меры принуждения для обеспечения их соблюдения.

До настоящего времени нет единства взглядов на содержание рассматриваемого понятия. Большинство ученых справедливо определяют государственное управление как подзаконное исполнительно-распорядительное государственно-властное воздействие, как вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти^[1].

Мнение специалиста

В связи с этим Ю. Е. Аврутин справедливо замечает, что «понятие государственного управления наиболее многозначно, а его трактовки столь разнообразны, что их количество едва ли можно точно подсчитать. Попытки найти некий компромисс между подчас противоположными точками зрения связаны с введением так называемого широкого и узкого понимания государственного управления»^[2].

Государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова. Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государственной власти. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Хотя все эти виды деятельности направлены на осуществление единых задач и функций государства, каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства^[3].

В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» впервые на законодательном уровне дано понятие государственного управления в широком смысле слова как деятельности органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Мнение специалиста

По мнению Ю. Е. Аврутина, «сохраняющееся отождествление государственного управления с законотворчеством и правосудием — это далеко не безобидная подмена понятий „государственное управление“ и „политическое руководство“, отождествление функций государства и процессов (процедур) обеспечения их реализации в различных сферах жизни государственно организованного общества. Не безобидное потому, что на уровне теории и практики искажает понимание социального, правового, организационного предназначения государственных институтов»^[4].

Но наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле слова как исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач, функций и полномочий. В процессе его осуществления выполняются функции государства в различных сферах управления:

1) межотраслевой (финансы, налоги, статистика, и др.); 2) социальнополитической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.); 3) социально-культурной (наука, образование, здравоохранение и др.); 4) экономической (промышленность, транспорт, связь, финансы, кредит и др.).

Государственное управление представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти. Оно представляет процесс властного воздействия государства в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения и имеет отличительные признаки, представленные в табл. 1.

Таблица 1

Отличительные признаки государственного управления по Ю. А. Тихомирову¹

К субъектам администрирования (управления) относятся организации (должностное лицо), которые имеют свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Они созданы в соответствии с законодательством, наделены правом выступать по поручению государства и выполнять возложенные задачи и функции.^[5]

Субъектами администрирования являются:

• — органы исполнительной власти;
• — другие субъекты государственного управления, не входящие в систему органов исполнительной власти (например, органы прокуратуры, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и др.);
• — руководящий состав государственных учреждений, строевых подразделений;
• — государственные должностные лица, действующие непосредственно от имени государства и самостоятельно осуществляющие административно-публичную деятельность (Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и др.);
• — государственные организации, наделенные полномочиями по осуществлению административно-публичной деятельности (например, государственные корпорации и государственные компании). Скажем о них несколько слов.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона.

Под термином «государственная компания» понимаются следующие организации:

• — акционерные общества с государственным участием, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации, субъекта РФ, в совокупности превышает 50%;
• — общества с ограниченной ответственностью с государственным участием, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ в совокупности превышает 50%;
• — федеральные государственные унитарные предприятия и государственные унитарные предприятия;
• — государственные корпорации;
• — иные хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

В Российской Федерации создан ряд таких организаций. Например, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью в соответствии с Законом РФ от 20 августа 1993 г. № 5663−1 «О космической деятельности», а также нормативно-правовое регулирование в данной области.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности „Роскосмос“» определяет, что данная корпорация наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной и при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» — некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления^[6].

Объекты государственного управления — это организации (предприятия, учреждения), граждане, которые не имеют государственновластных полномочий^[7].

Основные цели государственного управления:

• — обеспечение целенаправленного управленческого воздействия субъектов управления на объекты управления и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизнедеятельности общества с целью приведения их в упорядочение, реализации государственной политики;
• — определение оптимальной системы, структуры, функций и полномочий органов исполнительной власти с целью совершенствования их деятельности;
• — создание необходимых условий для реализации прав и законных интересов граждан и организаций в сфере деятельности органов исполнительной власти, защиты их от злоупотреблений, коррупции чиновников. Ведь данные органы созданы для получение социальных льгот, компенсаций, государственных пенсий и т. д.^[8]

Мнение специалистов

Сформулированные цели государственного управления вытекают из содержания ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. С этими предписаниями согласуется и мнение ученых. Так, Г. В. Атаманчук подчеркивает, что «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа»^[9].

Ю. Н. Старилов называет такие цели государственного управления в зависимости от содержания управленческой деятельности, как:

• — «социально-экономические цели, т. е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
• — политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
• — обеспечительные цели, т. е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
• — организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований»^[10].

Далее рассмотрим функции государственного управления. Термин «функция» (лат. functio) имеет различные значения и обозначает исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие широко используется в отраслях юридической науки и в нормативных правовых актах. В трудах по общей теории государства и права изложены различные взгляды ученых на сущность и виды функций государства. Наиболее удачным представляется определение функций государства, данное В. С. Афанасьевым, как главных направлений его деятельности, выражающих сущность и назначение государства в обществе^[11].

Функции государства не совпадают с функциями органов государственной власти, так как они охватывают все направления деятельности государственного аппарата, а функции конкретных органов распространяются лишь на одно или несколько направлений деятельности аппарата.

Так как субъектами государственного управления являются органы исполнительной власти и другие государственные органы, осуществляющие управление, то функции государственного управления зависят от функций государства. Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос: что делать?, то вторые — как делать?^[12]

В теории управления функция управления рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечный результат. Общеизвестно, что процесс управления происходит в определенной последовательности и состоит из ряда стадий:

• 1) анализ и оценка управленческой ситуации;
• 2) прогнозирование и моделирование необходимых и возможных действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации;
• 3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий;
• 4) обсуждение и принятие правовых актов управления и осуществление организационных мероприятий;
• 5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных);
• 6) контроль выполнения и оперативное информирование;
• 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации^[8].

К функциям государственного управления относят:

• — сбор и обработку (анализ) социальной информации;
• — прогнозирование, т. е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
• — планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения);
• — организацию (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение их прав и обязанностей, структуры органов управления, организаций, подбор и расстановка кадров);
• — координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере);
• — регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления);
• — распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере);
• — контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).

Важно запомнить!

Изменение приоритетов государственного управления влияют на его функции, методы и формы. В свою очередь они указывают на целевые установки, характер и содержание государственного управления.

Резкое сокращение сектора государственной собственности, переход к рыночным отношениям получили свое отражение в функциях государственного управления.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном управлении не изменили представления о сущности и видах его функций в главном. Но теперь рассматриваются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и различной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов государственного управления. Сужены некоторые традиционные для советского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударствлением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, координация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено. Оно перестало быть стержнем директивного и адресного централизованного государственного управления.

Но отказ от планирования вообще — грубейшая ошибка, ведь планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной деятельности.

На первое место выходит стратегическое планирование. Это деятельность его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности России, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития России, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности.

На федеральном уровне осуществляется стратегический прогноз Российской Федерации, прогноз научно-технического развития России, прогноз социально-экономического развития России, бюджетный прогноз России на долгосрочный период и т. п.

Важную роль играется функция регулирования.

Государственное регулирование экономики и социальной сферы — воздействие государства в лице уполномоченных органов государственной власти на экономические и социальные отношения с помощью определенных форм, методов и инструментов^[14].

Государственное регулирование осуществляется, чтобы придать процессам организованный характер, упорядочить действия экономических субъектов, обеспечить соблюдение законов, государственных и общественных интересов.

Оно имеет место как в централизованно управляемой экономике, так и в рыночной экономике, но формы регулирования существенно различаются. В централизованной экономике упор делается на директивное планирование и администрирование, а в рыночной — на бюджетирование, налогообложение, кредитование, государственные закупки, законодательные ограничения.

Какими объективными обстоятельствами обусловлена необходимость государственного регулирования социально-экономического роста?

Государство призвано корректировать те недостатки, которые присущи рыночному механизму. Оно берет на себя ответственность за создание относительно равных условий для взаимного соперничества предпринимательских фирм, для эффективной конкуренции, для ограничения монополизированного производства.

Государство должно создавать производство общественных товаров и услуг. Участие государства в экономической жизни диктуется и тем, что ему надлежит заботиться об инвалидах, детях, стариках, малоимущих, регулировать рынок труда, принимать меры по сокращению безработицы. Не стоит забывать и о внешней политике, регулировании платежного баланса и валютных курсов.

В целом государство реализует политические и социально-экономические принципы сообщества граждан. Оно активно участвует в формировании макрои микроэкономических процессов.

В условиях рынка государственное регулирование представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными органами государственной власти с целью приспособления существующей социальноэкономической системы к изменяющимся условиям хозяйствования.

В государственном регулировании социально-экономических процессов можно выделить генеральные и конкретные цели^[15].

Среди генеральных целей приоритетными являются достижение экономической и социальной стабильности, обеспечение национальных конкурентных преимуществ, экономической безопасности, адаптации рыночного механизма к различным ситуациям.

Конкретные цели различаются по объектам государственного регулирования, но всегда исходят из необходимости увязки общественных и частных интересов.

Субъектами государственного регулирования выступают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Целями государственного регулирования выступают:

• 1) обеспечение экономической безопасности страны;
• 2) повышение благосостояния всего населения и борьба с бедностью;

• 3) поддержка непрерывного технико-технологического прогресса производства;
• 4) достижение сбалансированности роста экономики и денежной стабильности в стране;
• 5) повышение конкурентоспособности продукции;
• 6) производство продукции товаров и услуг для общества.

В осуществлении государственного регулирования важное место занимает инструментарий государственного регулирования. Он включает планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль и др.

Одним из инструментов государственного регулирования являются законодательные и подзаконные акты, издаваемые государством, которые образуют различные отрасли законодательства. К наиболее значимым из них относится: банковское, таможенное, налоговое, валютное, гражданское законодательство, при помощи которого государство определяет степень монополизации рынка, налоговые механизмы, очерчивающие границы регулирования. Трудовое законодательство, регламентирующее взаимоотношения работников с работодателями; государственные стандарты и требования, определяющие условия эксплуатации окружающей среды^[16].

Для тех, кто хочет знать больше

Какие существуют виды управления?

Наличие разнообразных форм собственности в современной России обусловило развитие различных видов управления: федерального, регионального, муниципального (местного) и частного (корпоративного).

Объектами федерального управления являются отрасли и области управления (природные ресурсы, естественные монополии, транспорт, ТЭК, промышленный комплекс, агропромышленный комплекс, контрольные пакеты акционированных предприятий, государственные унитарные предприятия, образовательные, медицинские организации и т. д.).

Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.

По воздействию на управляемый объект можно выделить отраслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое управление основано на построении вертикали центр—предприятие. Оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую государственную политику в установленной сфере деятельности и обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые отношения, через ОМСУ — в отношении муниципальных предприятий и учреждений. С развитием самостоятельности предприятий роль отраслевого управления постепенно снижается.

Территориальное управление включает в себя органы государственной власти субъекта РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и ОМСУ.

Функциями территориального управления являются рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие региона, выравнивание уровней экономического и социального развития и др.

В зависимости от сферы регулируемых отношений, в пределах которой осуществляется управление, выделяют:

• — внутреннее администрирование (управление). Оно осуществляется внутри субъекта управления либо их системы и направлено на обеспечение нормального функционирования этих органов;
• — внешнее администрирование. Оно направлено на обеспечение реализации функций, возложенных на органы управления (осуществление подзаконного нормативно-правового регулирования, контроля и надзора в установленной сфере деятельности и т. д.).

Управленческая деятельность может быть разделена на административнорегулятивную и административно-охранительную.

Административно-регулятивная деятельность — это деятельность органов управления по обеспечению реализации законных интересов государства, общества, прав и обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления путем принятия ими индивидуальных правовых актов управления.

Административно-охранительная деятельность — это деятельность органов управления по обеспечению правопорядка в сфере государственного управления. Можно выделить такие ее виды:

• — контрольно-надзорная деятельность органов управления за соблюдением установленных требований, норм, правил в сфере государственного управления (промышленной, экологической безопасности и т. д.);
• — ограничительная деятельность — по временному ограничению прав и законных интересов граждан и организаций с целью обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц при наличии потенциальных или реальных угроз такой безопасности (эвакуация населения из зоны затопления, введение на определенной территории карантина и др.);
• — принудительная деятельность — по применению мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершившим правонарушения, добровольно не исполнившим возложенные на них обязанности, в целях пресечения их противоправного поведения, обеспечения привлечения этих лиц к административной и дисциплинарной ответственности (административное задержание, доставление, выдворение, изъятие документов и др.).

Можно разделять администрирование по возложенным на органы управления функциям на:

• а) нормотворческую деятельность в установленной сфере деятельности;
• б) контрольно-надзорную деятельность;
• в) деятельность по управлению государственным имуществом;
• г) деятельность по оказанию государственных услуг;
• д) деятельность по выполнению специальных функций по обеспечению обороны, безопасности, борьбы с преступностью.

Также можно классифицировать администрирование по сферам управления, по субъектам управления и т. д.

Управленческая деятельность реализуется в виде позитивных административных процедур (учетно-регистрационных, лицензионно-разрешительных, квотирования, аттестации, аккредитации и т. д.) и юрисдикционных административных производств (дисциплинарного, исполнительного, рассмотрения жалоб граждан, привлечения к административной ответственности).

К другим видам государственного управления в России относятся административное и экономическое управление.

Административное управление связано с непосредственным воздействием на волю управляемых. В его основе метод властные полномочия субъекта управления, его право отдавать распоряжения, требовать обязательного и точного их выполнения исполнителями. Администрирование является необходимым компонентом любого управления, его методы имеют свое функциональное назначение и не противоречат экономическим и другим методам управления, лишь дополняя их.

Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т. е. через экономическое законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Для экономического управления характерно отсутствие прямого директивного принуждения. Объект управления свободен в выборе варианта действий, однако если эти действия вступают в противоречие с законом, он возмещает ущерб государству.

Кроме названных видов государственного управления в современной России существуют и другие виды, например, стратегическое и тактическое управление.

Стратегическое управление определяет цели и задачи развития страны в целом или отдельных территорий, объектов, отраслей и т. д. в соответствии с политическим курсом государства.

Тактическое управление — это конкретные действия по реализации стратегического курса.

• [1] См.: Попова Н. Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. 3-е изд., испр. и доп., 2018.
• [2] Аврутин Ю. Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административноеправо и процесс. 2016. № 8. С. 18—28.
• [3] Попова Н. Ф. Указ. соч. С. 18.
• [4] Аврутин Ю. Е. Указ. соч. С. 22.
• [5] Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45.
• [6] См.: ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственнойкомпании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации».
• [7] Попова Н. Ф. Указ. соч. С. 21—22.
• [8] Там же.
• [9] Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональныевопросы). М., 2000. С. 47.
• [10] Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1: История. Наука.Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 145.
• [11] Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 239.
• [12] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 179.
• [13] Там же.
• [14] Попова Н. Ф. Правовое регулирование экономической деятельности: учебники практикум для прикладного бакалавриата / под ред. М. А. Лапиной., 2016. С. 79.
• [15] Там же. С. 80.
• [16] Попова Н. Ф. Роль государства и государственного управления в сфере экономики: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 25 марта 2016 г.: в 3 т. / под ред. Ю. Е. Аврутина, А. И. Каплунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2016. Т. I. С. 58—64.