О соотношении функций управления, управленческих функций и функций администрирования

Этот вопрос в теории государственного управления и административном праве относится к числу трактуемых весьма разнообразно.

И. Н. Барциц определяет функции государственного управления как специфические виды государственной управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда и направленные на достижение поставленной цели^[1], смешивая тем самым управление и управленческую деятельность. Г. В. Атаманчук определяет функцию управления как реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и подчиняются ему^[2], оставляя без ответа вопрос о том, является ли «силовым влиянием», например, функция целеполагания или прогнозирования. Понятно, что рано или поздно результаты, полученные от реализации этих функций, могут стать управленческими решениями (актами управления), приобретя обязательный характер. Но сами по себе далеко не все функции управления обладают свойствами регулирующего и иного воздействия.

В работах по теории государственного управления разграничиваются функции управления, функции органов управления и функции управленческого персонала^[3], или, в иной интерпретации, — функции государственного управлении и управленческие функции государственных органов^[4]; выделяются внешние функции, которые выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на управляемые объекты, и внутренние функции, олицетворяющие управление внутри государственного аппарата.

В административном праве выделяют три вида государственного управления — внутреннее, внешнее и внутриорганизационное^[5], а также организационные управленческие отношения, подразделяя их на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные), направленные на формирование и функционирование самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

Авторы работ по теории государственного управления, отмечая, что во внешних функциях управления отражаются основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение, по непонятным причинам относят к числу таких функций организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль, которые при всей их важности не определяют общественное предназначение публичного управления. Похожий перечень, дополненный такими функциями, как информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, распорядительство, руководство, координация, предлагает административное право^[6]. Нетрудно заметить, что и в первом и во втором варианте происходит смешение внешневластных и внутриорганизационных функций.

Помимо объективной сложности однозначного определения функций управления причины таких противоречий, разночтений в определении одних и тех же понятий заключаются в действующей на протяжении нескольких последних десятилетий парадигме государственного управления и его функций. Устоявшиеся стереотипы, опасения соотносить государственное управление с предметной человеческой деятельностью по его осуществлению подталкивают к трактовке функции управления как некоего «влияния на управляемое явление, отношение, состояние» властного субъекта на подвластные объекты, которое должно быть им воспринято и исполнено"^[7]. Не отрицая наличия целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия (влияния) на поведение объекта государственного управления, представляется возможным подойти к определению функций управления с несколько иных позиций.

С точки зрения семантического толкования термин «функция» означает явление, зависящее от другого явления и изменяющееся по мере изменения последнего^[8]. В государственном управлении это явление носит государственно-правовой характер, означающий, что, во-первых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми в установленном законодательством порядке государством и действующими по его поручению, во-вторых, эти субъекты наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера и действуют в рамках компетенции, предметов ведения, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права^[9].

В этой связи представляется возможным определить функции управления как совокупность делегированных субъекту публичного управления полномочий, необходимых ему для обеспечения функционирования закрепленных за ним сфер жизнедеятельности государства и общества в соответствие с заданными целями. Эта дефиниция учитывает не только сущность управления, но и целевое предназначение осуществляющего это управление органа исполнительной власти, а также современное законодательное определение органа исполнительной власти как субъекта публичного управления.

Например, закон устанавливает, что Федеральная служба безопасности — это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации^[10]. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» установлено, что МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Главой государства установлено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Не менее важно и другое. Это, во-первых, понимание функций публичного управления как производных от общих функций государства, содержательно зависящих от них и изменяющихся по мере изменения содержания этих общих функций. Общей функцией государства является, например, обеспечение правопорядка. Изменения в государственной политике, политико-правовых приоритетах, политико-правовых оценках надлежащего состояния правопорядка влечет (должно влечь!) изменения в формах, методах, средствах, используемых конкретным органом исполнительной власти, «назначенным» государством ответственным за реализацию соответствующей политики и обеспечение правопорядка. Более того, высшее руководство страны может решать, какому органу исполнительной власти делегировать полномочия по реализации этой функции.

Во-вторых, это понимание функций публичного управления как специфических, в известной степени уникальных государственно-правовых явлений, определяющих смысл создания и функционирования того или иного органа исполнительной власти, а также содержание осуществляемых этим органом процессов управления. Подобная уникальность позволяет не просто отличить МВД России от МЧС России или Федеральной службы безопасности, но и понять их социальное назначение и место в системе исполнительной власти, оценить соотношение в их внешневластной деятельности императивных и диспозитивных начал, мер принуждения и убеждения. Точное определение этих соотношений, переход, по Ю. А. Тихомирову, от «наказательности» к «регулирующему обеспечению»^[11] поможет избавиться от иллюзий, что всё «государственное (суверенное) управление — это управление „принуждающее“ (правоохранительное, атакующее, „нападающее“, ограничивающее права субъектов права, жесткое)…»"^[12].

С учетом этого функция государственного управления как целостного феномена — это не абстрактное «влияние на управляемое явление, отношение, состояние», а миссия, социальное предназначение всех образующих его систему структурных компонентов, получающая детализацию и конкретизацию в соответствующих миссиях (функциях) управления каждого из этих компонентов во всем многообразии их иерархического построения. Размытость в понимании такой миссии, ее фрагментарное закрепление в нормативных актах^[13] приводит к тому, что административная реформа продвигается крайне медленно и непоследовательно, преимущественно «вращаясь» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти^[14].

Напомним, что речь идет о внешневластных функциях, т. е. функциях, реализуемых вне системы органов (органа) исполнительной власти. Представляется неудачной предложенная Ю. Н. Стариловым идея о трех видах государственного управления и, соответственно, конструкция «внутриорганизационного государственного управления (курсив авт.), осуществляемого в целях реализации исполнительнораспорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти»^[15].

Понимание сущности и содержания государственного управления не позволяет отнести к нему функции, например, Генеральной прокуратуры, которые реализуются такими ее главными управлениями, как организационно-аналитическое; управление кадров, международноправового сотрудничества, управление делами, протокольный отдел или отдел контрольно-ревизионной работы.

То, чем они занимаются, обозначается родственным понятию «управление» термином «администрирование»^[16], которое осуществляется администраторами, управленцами, специально предназначенными для того, чтобы практически организовывать исполнительнораспорядительную и обеспечивающую деятельность любого органа, учреждения, организации. Администрирование и есть процессуальная форма реализации внутриорганизационных (аппаратных) управленческих отношений, поскольку практическая организация деятельности органа исполнительной власти, в том числе по выполнению его внешневластных функций, представляет собой управленческий процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур.

Изложенное выше — авторская интерпретация ряда положений, сформулированных в юридической, экономической, философской, управленческой литературе еще в конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. В. Г. Афанасьевым, В. Г. Вишняковым, Ю. М. Козловым, В. М. Манохиным, Г. А. Тумановым. Может быть, имеет смысл вспомнить классическое деление всех функций на функции-задачи, которые являются функциями государственного управления, определяют смысл создания и функционирования того или иного органа управления и специфичны для каждого из них, и функции-операции, которые являются управленческими (внутриорганизационными) функциями^[17], образуют управленческий процесс и одинаковы для всех аппаратов органов исполнительной, судебной и законодательной власти федерального, регионального и местного уровней. Это тем более важно, что недооценка таких процедур, как целеполагание, анализ и принятие решений, организация исполнения решений, прогнозирование и планирование, контроль и проверка исполнения — наиболее слабое место деятельности публичной администрации, порождающее системные сбои в ее функционировании.

Одна из особенностей функций состоит в том, что для разных структурных подразделений органов исполнительной власти одна и та же функция может выступать и как функция-задача, и как функция-операция. Например, для штабных подразделений весь «набор» внутриорганизационных функций является функциями-задачами, для реализации которых эти подразделения создаются.

• [1] См.: Энциклопедия государственного управления в России: в 2 т. / под общ. ред.В. К. Егорова; отв. ред. И. Н. Барциц / М.: Изд-во РАГС, 2008. Т. 2. С. 427—428.
• [2] См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 155.
• [3] См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 157.
• [4] См.: Энциклопедия государственного управления в России. С. 428.
• [5] См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: С. 26.
• [6] См.: Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2005. С. 39—40.
• [7] СмАтаманчук Г. В. Указ. соч. С. 155.
• [8] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка (онлайн-версия).URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Ozhegov-term-37 644.htm (датаобращения: 29.11.2017).
• [9] Об этом еще в конце 1970;х гг. писал Ю. М. Козлов. См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. С. 21.
• [10] Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности».
• [11] См.: Тихомиров Ю. А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015.№ 4. С. 5—11.
• [12] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 27.
• [13] См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепциидолгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на периоддо 2020 года» (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развитияРоссийской Федерации на период до 2020 года).
• [14] См.: Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / подред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
• [15] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. С. 26.
• [16] Обзор различных точек зрения на соотношение понятий «публичная администрация», «публичное администрирование» см.: Волков А. М. Публичная администрацияи публичное администрирование: соотношение понятий // Административное правои процесс. 2012. № 12. С. 14—19.
• [17] См.: туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественногопорядка. М.: Юридическая литература, 1972. С. 126—143.