Структура и система федеральных органов исполнительной власти

Правительство РФ в пределах своих полномочий руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку на сегодняшний день при формировании структуры органов исполнительной власти основным критерием является характер осуществления государственных функций, Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. При этом Правительство РФ контролирует деятельность этих органов. Оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

Для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, Правительство РФ также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Правительство РФ координирует деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по вопросам, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент РФ.

В настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти, как уже отмечалось, устанавливается Указом Президента РФ. Толкование понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» дана в Постановлении КС РФ от 27 января 1999 г. № 2-II, но делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. По мнению КС РФ, понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом, по смыслу ст. 106 (п. «а»), 114 (п. «а».

ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Правительство РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ.

Существующие система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждены Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства; Правительство РФ определяет понятия каждого вида органов, а также их функции. При этом выделяют четыре вида функций:

• а) функции по принятию нормативных правовых актов, под которыми понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
• б) функции по контролю и надзору, под которыми понимаются:
  • — осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• — регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
• в) функции по управлению государственным имуществом, под которыми понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
• г) функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

При этом на разные органы исполнительной власти возложено осуществление различных видов функций.

Так, федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство может быть подведомственно непосредственно Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Его возглавляет входящий в состав Правительства министр РФ (федеральный министр).

Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. При этом, по общему правилу, оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министры вправе давать обязательные для исполнения указания руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, а также приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Служба издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Его возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Оно может иметь статус коллегиального органа.

Агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ или Правительству РФ.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях о соответствующих органах исполнительной власти.