Организация применения правовых средств

Работа по применению средств имеет более сложный и отвлеченный характер, чем исполнение законодательных установлений. Некоторая абстрактность правовых средств, сложность постижения этих объектов не означают оторванности их от действительности, не уменьшают направленности на решение практических задач. Отмеченные обстоятельства служат проявлением превращения науки в непосредственную производительную силу, теоретическую основу правовой деятельности.

Достоинства данного подхода оценены практикой, получили законодательное закрепление. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве», ряде других актов применение правовых средств для решения экономико-социальных задач определяется в качестве важной обязанности хозяйственных руководителей, юридических служб министерств, организаций и предприятий.

В свете указанных требований представляется не вполне понятным разделение на собственно гражданское право и юридическую работу в народном хозяйстве, наглядно прослеживаемое в цивилистике. Проблемы юридической работы пока разрабатываются на задворках правоведения, выглядят в нем инородным участком. Подобное положение нельзя признать оправданным.

Гражданское право всегда было в существенной части правом регулирования хозяйственной деятельности, орудием его организации. Правовая деятельность едина, следовательно, должна быть едина и занимающаяся ею наука. Теория правовых средств позволяет безболезненно преодолеть отмеченное выше несоответствие. Юридическая работа в народном хозяйстве — важная и обязательная сфера ее научных интересов. Одной из главных задач теории средств па данном участке является разработка научных основ юридического обслуживания потребностей различных отраслей социалистической экономики, объединений и предприятий.

Характерным показателем недостаточного внимания к вопросам правовой работы в народном хозяйстве служит отсутствие общепризнанного научного понятия такой работы. Оно не давалось даже в специальных трудах^[1].

Только в последние годы стали вноситься предложения на этот счет. Однако под влиянием нормативной доктрины предлагаемые определения отражают в основном работу по применению законодательства, носят односторонний характер.

Так, под правовой работой предлагается понимать реализацию (использование, применение, соблюдение) норм права¹. Несколько полнее выражено содержание указанной деятельности И. Е. Замойским. Он считает, что правовая работа в народном хозяйстве — это правоорганизующая (правотворческая и правореализующая) деятельность организаций и их подразделений в процессе социалистического хозяйствования, направленная на повышение эффективности общественного производства при строгом соблюдении социалистической законности^[2][3].

Признание двух основных направлений нравореализационной деятельности — обеспечение точного и неуклонного исполнения законодательных установлений и применение правовых средств для решения экономико-социальных задач — дает ключ для понимания сущности правовой работы в народном хозяйстве. Она может быть определена как осуществляемая в масштабах народного хозяйства, отрасли, региона или отдельного предприятия система мероприятий по обеспечению социалистической законности в хозяйственной деятельности и использованию правовых средств для повышения эффективности производства и качества работы.

Правовая работа ведется не только в хозяйственных системах, но также в организациях, выполняющих другие функции. В этих случаях требование об обеспечении законности в их деятельности сохраняется. Что касается применения правовых средств, то оно будет подчиняться не повышению эффективности производства, а достижению иных целей, стоящих перед субъектами.

Существенное значение имеет вопрос о том, усилиями каких подразделений и лиц выполняется правовая работа. Поскольку законодательство детально регламентирует все участки хозяйственной деятельности, в правовой работе в той или иной мере обязаны участвовать все звенья хозорганов. Персональную ответственность за ее организацию и состояние несут соответствующие руководители.

Особые функции в осуществлении правовой работы выполняет юридическая служба. Юрисконсульты обладают специальной подготовкой, вследствие чего на них возложено непосредственное исполнение ряда задач правового характера. В целом они выступают не рядовыми, а ведущими исполнителями и организаторами правовой работы. Именно так сформулированы их обязанности в Общем положении о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения^[4].

Отсутствие четких представлений о содержании правовой работы привело к неверному пониманию обязанностей юрисконсульта как советника, консультанта по вопросам права. «Но советник — фигура пассивная, задача которой ограничивается в основном подготовкой ответов, заключений на поставленные перед ним вопросы»^[5]. Проводимая линия на улучшение использования правовых средств ведет к пересмотру таких взглядов, ставит в центр внимания реальное содействие юристов выполнению заданий и обязательств, повышению эффективности производства. Вопрос о значении юридической службы, оценка ее роли должны непосредственно связываться с тем вкладом, который она вносит в общие результаты работы хозорганов.

Применение правовых средств как более сложных образований, нежели нормы, требует особых способов организации этой деятельности, формирования целой системы новых приемов и методов. Данный круг вопросов по сути дела уже поставлен всем ходом исследования. Их анализ предполагает рассмотрение правовой работы в связи со всей производственно-хозяйственной деятельностью субъектов, а юридической службы — в координации с другими звеньями объединений и предприятий.

Необходимыми организационными мерами для более эффективного использования правовых средств представляются: 1) налаживание устойчивого взаимодействия юридических подразделений с другими службами объединений и предприятий (экономической, финансовой, производственными, снабжения, сбыта и т. д.); 2) определение и закрепление обязанностей юридической и других служб по применению правовых средств; 3) постоянный анализ юридическими работниками показателей хозяйственной деятельности, выявление затруднений, возникающих в работе хозоргана или отдельных его звеньев; 4) разработка предложений по решению возникающих производственно-хозяйственных задач на основе правовых средств; 5) организация и непосредственное участие в осуществлении намечаемых мер по правовому решению производственно-хозяйственных задач, улучшению результатов деятельности; 6) систематический контроль и оценка эффективности использования правовых средств, разработка мер по дальнейшему совершенствованию этой работы.

Деятельность юристов должна быть максимально полно и жестко включена в систему основных видов деятельности хозоргана, а сами они должны стать активными участниками решения возникающих здесь задач. Указанные организационные требования следовало бы, как представляется, более полно закрепить в законодательстве.

Велика роль управленческих звеньев в совершенствовании использования правовых средств. Сложность правореализационной деятельности объективно обусловливает наличие управленческой надстройки, организующей и контролирующей ее осуществление. Министерства, промышленные объединения, другие органы хозяйственного управления призваны выполнять важные задачи по налаживанию указанной работы в подчиненных хозорганах. Ими могут, в частности, использоваться следующие способы руководства применением правовых средств:

• 1) изучение особенностей применения договора, мер имущественной ответственности и других юридических средств с учетом производственной специфики отрасли;
• 2) разработка отраслевых стандартов и типовых инструкций об организации договорно-правовой работы. Подготовка примерных текстов (проформ) договоров, но основным видам деятельности, типовых форм учета исполнения договоров, фиксирования нарушений обязательств, определения размеров понесенных убытков. Внедрение названных документов в подчиненных организациях и на предприятиях;
• 3) издание указаний и методических рекомендаций об оптимальном использовании правовых средств для решения экономических и социальных задач;
• 4) разработка планов мероприятий по совершенствованию договорной работы, применению мер имущественной ответственности и других правовых средств в масштабе отрасли (подотрасли), организация их выполнения;
• 5) осуществление контроля на основании статистической и бухгалтерской отчетности и других данных за полнотой и уровнем использования юридических средств хозорганами;
• 6) проведение на подчиненных предприятиях и в организациях проверок использования правовых средств. Разработка и осуществление организационных мер по устранению недостатков. Изучение и распространение передового опыта использования средств;
• 7) систематический анализ результативности применения правовых средств в условиях отрасли (подотрасли) и подготовка предложений о внесении необходимых изменений в законодательство, издание локальных нормативных актов.

Такая работа в настоящее время проводится недостаточно. Обязанности многих органов управления в данном направлении определены в законодательстве неполно либо вообще не предусмотрены. Юридические работники министерств и иных органов в силу сложившихся традиций порою стремятся ограничиться обслуживанием центрального аппарата, уклоняясь от выполнения функций управления правовой работой в отрасли (подотрасли).

Важным организационным инструментом улучшения правовой работы выступает планирование, прежде всего такая его прогрессивная форма, как разработка целевых комплексных программ. В решениях XXVI съезда КПСС предусматривается шире использовать в планировании программно-целевой метод, осуществить разработку комплексных программ по наиболее важным научно-техническим, экономическим и социальным проблемам^[6]. Применение этого метода в управлении связывается с необходимостью более совершенного организационного обеспечения реализации крупномасштабных задач, когда наряду со сложившимися структурами управления требуется формирование новых связей.

Чрезвычайная сложность претворения в жизнь законодательных установлений по узловым народнохозяйственным проблемам — совершенствование управления и планирования, развитие агропромышленного и топливно-энергетического комплексов, расширение производства и улучшение качества товаров народного потребления и др. — предполагает использование целевых комплексных программ. Подобные программы позволяют нацелить деятельность всех причастных органов и служб на выполнение соответствующих предписаний, скоординировать их деятельность, обеспечить контроль за поэтапным достижением желаемых результатов и персональную ответственность исполнителей.

Наряду с организацией выполнения законодательных актов представляется перспективным программно-целевое планирование деятельности по применению правовых средств в отраслях экономики и регионах. Рядом министерств и объединений накоплен опыт разработки долгосрочных программ использования правовых средств. Примером создания и реализации целевой комплексной программы правового характера может служить опыт Минчермета. Министерством совместно с Институтом экономики промышленности АН УССР был подготовлен ряд документов по вопросам сокращения непроизводительных расходов. Предусмотренные в них меры обеспечивали комплексное воздействие на различные факторы возникновения затрат и издержек. К участию в исполнении были привлечены различные службы министерства, а также почти 150 предприятий отрасли. Осуществление системы целенаправленных мероприятий способствовало значительному сокращению некоторых видов потерь.

Накопленный опыт требует изучения и широкого использования. На повестке дня стоит подготовка целевых комплексных программ применения правовых средств в общесоюзном масштабе. Вместе с тем для успешного использования программно-целевого планирования в правовой сфере необходима разработка теоретических основ, позволяющих эффективно применять указанный метод. Ряд важных вопросов построения программ, в частности, соотношения в них собственно правовых мер с организационными и экономическими, обеспечения связей юридических служб с другими подразделениями, руководства выполнением работ и т. п., в настоящее время не исследован. Слабо изучены возможности использования автоматизированных систем управления при формировании и реализации правовых программ. Для их исследования нужны совместные усилия юристов и других специалистов.

Таким образом, разработка и внедрение более эффективных форм и методов руководства правовой работой представляют собой одно из главных условий улучшения и использования юридических средств в хозяйственных отношениях. Указанное направление деятельности органов управления должно превратиться в обязательную их функцию, постоянно учитываться при осуществлении мер по совершенствованию хозяйственного механизма, перестройке руководства социалистической экономикой.

• [1] См., иапр.: Правовая работа на промышленном предприятии. М., 1972; Шор Л. М. Организация юридической службы на предприятии и в совнархозе. М., I960.
• [2] См.: Организация хозяйственно-правовой работы на предприятии. М., 1975. С. 11.
• [3] См.: Замойский И. Е. Эффективность хозяйственно-правовой работы. С. 39.
• [4] СП СССР. 1972. № 13. Ст. 70.
• [5] См.: Организация хозяйственно-правовой работы на предприятии. С. 18.
• [6] См.: Материалы XXVI съезда КПСС. С. 198.