Лицензирование как гражданско-правовой институт ведет начало с «доперестроечных времен», поэтому стадии его правового регулирования необходимо рассматривать в тесной динамике развития базовых законодательных актов.
В советском праве лицензирование выполняло в основном функцию государственного контроля над экспортом и импортом товаров и расходованием валютных средств. С началом перестройки институт лицензирования вышел на качественно иной правовой уровень. Так, после принятия Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» предприятия, независимо от формы собственности, приобрели право осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, во всех сферах и отраслях народного хозяйства. При этом отдельные виды деятельности предприятия могли осуществлять только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня видов деятельности и порядка выдачи лицензий было отнесено к компетенции Совета Министров РСФСР и Советов Министров республик, входящих в состав РСФСР, или уполномоченных ими органов.
После принятия Конституции РФ в 1993 г. процесс упорядочения вопросов лицензирования проходил медленно и трудно, поскольку большое количество актов, противоречащих принятому Основному закону России, необходимо было подвергнуть экспертизе, отмене или опротестованию в судебном порядке. К тому же Правительство РФ не снижало активность в правовой регламентации вопросов лицензирования. Одним из основных законов, установивших принципиальные положения применения такого административно-правового режима в экономике, как лицензирование, стал Гражданский кодекс Российской Федерации. Пунктом 1 ст. 49 ГК РФ было установлено, что перечень видов деятельности, которыми предприниматели могут заниматься только при наличии лицензии, определяется федеральным законом. Такой Закон — «О лицензировании отдельных видов деятельности» — был принят в 1998 г.
Тем не менее порочная практика органов исполнительной власти руководствоваться в своей деятельности подзаконными актами длительное время не прекращалась. Потребовалось немало времени и усилий судебных органов, органов прокуратуры России для того, чтобы привести правоприменительную практику в соответствие с Конституцией РФ, ГК РФ и иным федеральным законодательством.
В настоящее время специальным законом, регулирующим отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с установленным перечнем, является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» .
1. Понятие института лицензирования
Активная роль государства в руководстве экономикой России определена актом высшей юридической силы, а также российским законодательством, что следует из анализа ряда статей Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также федеральных законов о бюджете на текущий год и др. В сфере разрешительной политики находятся единая система сертификации, система государственной регистрации субъектов экономической деятельности и их прав, а также система лицензирования.
Этимологически слово «лицензия» происходит от латинского слова «licentia», которое переводится как «вольность, свобода делать что угодно». Близко к этому определение, данное в «Юридической энциклопедии» под редакцией М. Ю. Тихомирова. «Современный словарь иностранных слов» дает перевод слова «лицензия» как «право» и «разрешение». В российской правовой доктрине термин «лицензия» употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права. Во втором значении лицензия представляет собой особого рода «паспорт юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности» .
Так, Н. Ю. Круглова определяет лицензию как официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока на определенных условиях .
Оспаривать истинность и практическую целесообразность такого традиционного представления о лицензии не имеет смысла, однако действующее лицензионное законодательство, в частности, ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», отделяет понятие «лицензия» от понятия «документ, подтверждающий наличие лицензии». Согласн указанной норме лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Получение лицензии, продление срока ее действия, отзыв лицензии, юридические последствия этих действий и текущий надзор компетентных государственных органов за соблюдением лицензиатом лицензионных условий и требований регламентируются соответствующими правовыми нормами. Следовательно, все отношения, возникающие в процессе получения, продления, отзыва лицензии и надзора за деятельностью лицензиата, являются правовыми, а совокупность правовых норм, регулирующих названные отношения, составляет институт лицензирования. Таким образом, как в законодательстве, так и в науке, понятие «лицензия» тем или иным образом соотносится с понятием «разрешение». Следует особо отметить, что для российского законодательства характерны непоследовательное и хаотичное использование понятий «разрешение» и «лицензия» .
Приведем конкретные примеры. Согласно ст. 2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» международные автомобильные перевозки иностранными перевозчиками по территории России осуществляются в соответствии с российскими разрешениями и многосторонними разрешениями. И далее статья гласит: «К международным автомобильным перевозкам российские перевозчики допускаются при наличии лицензий на указанный вид деятельности. Международные автомобильные перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов осуществляются в соответствии со специальными разрешениями, которые выдаются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области дорожного хозяйства, и которыми могут предусматриваться обязанности перевозчиков выполнять перевозки таких грузов по заранее определенным маршрутам». В последующих статьях законодатель опять отталкивается от понятия «специальное разрешение», из чего (а также из системного анализа всего Закона) следует сделать вывод о том, что у понятий «лицензия» и «спецальное разрешение» один и тот же смысл. Нельзя не отметить, что хаотичное применение этих понятий в нормативном правовом акте не оправданно, поскольку затрудняет понимание его смысла.
Другой пример. Согласно ст. 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. Таким образом, в данном случае законодатель намеренно отождествляет понятия «разрешение» и «лицензия», что, несомненно, снимает многие лишние вопросы и проблему соотношения этих понятий.
