Распределение федеральных и региональных полномочий

Россия является федеративным государством, а ключевой принцип федерализма — разделение полномочий федеральной и региональной власти. Суть разделения полномочий центра и регионов состоит в том, что ни один из уровней власти не является посредником другого в осуществлении полномочий по отношению к гражданам страны. В каждом конкретном регионе власть федерального уровня, так же как и власть регионального уровня, распространяется на одних и тех же граждан, однако федеральные и региональные власти в отношении к одним и тем же гражданам выполняют разные задачи. То же самое справедливо и в отношении разделения полномочий региональной и местной власти.

Распределение полномочий между органами власти разных уровней основывается на ключевом принципе теории бюджетного федерализма (или теории налогово-бюджетной децентрализации) — принципе субсидиарности (или принципе принятия решений наиболее компетентной инстанцией). В соответствии с ним для государства считается целесообразным передавать полномочия по принятию решений на максимально низкий уровень власти. Связано это с тем, что решения, принимаемые центром, вынужденно носят универсальный, абстрактный характер, и наоборот, решения, принимаемые на более низких уровнях, лучше и полнее учитывают специфику интересов граждан, проживающих на данной территории. Таким образом, появляется возможность лучше учитывать местные особенности в управленческих решениях. Кроме того, на низовых уровнях власти расходы на получение информации, управление и контроль, как правило, ниже, поскольку орган управления и объект находятся ближе, а количество субъектов, принимающих решение, — значительно меньше. Децентрализация полномочий позволяет также развивать конкуренцию регионов и муниципалитетов, прежде всего в части создания благоприятных условий для прихода инвесторов.

Следование теоретическим представлениям о необходимой налоговобюджетной децентрализации не исключает тем не менее различий между странами в исторически сложившейся степени такой децентрализации.

Децентрализованная модель бюджетного федерализма предполагает более высокую степень самостоятельности регионов и муниципалитетов, но меньшую степень их финансовой поддержки со стороны федеральных властей. В кооперативной модели бюджетного федерализма государство берет на себя обязательство обеспечивать равноценные условия жизни на всей территории страны, что неизбежно влечет за собой широкомасштабное перераспределение средств между территориями и меньшие полномочия региональных и местных властей. Каждая из моделей имеет свои достоинства и недостатки.

Пример

Наиболее яркие модели бюджетного федерализма — децентрализованная в США и кооперативная в ФРГ. Самостоятельность территорий в американской модели способствует повышению эффективности экономической политики властей на местах. Германская модель дает дополнительные возможности для решения социальных задач.

России близка модель кооперативного федерализма, причем не только из-за сложившихся традиций, но и чрезвычайно высоких различий между регионами в уровне экономического развития, требующих соответствующего федерального регулирования.

В России базовые принципы разграничения полномочий между органами власти разных уровней определены Конституцией РФ, однако основную долю полномочий федеральных и региональных властей основной закон страны относит к так называемым предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции). Поэтому ключевыми законами, регламентирующими в настоящее время обязательства регионов и муниципалитетов, являются соответственно Федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями.

Пример В соответствии с этими законами, организация предоставления дошкольного, начального и среднего общего, дополнительного образования детям относятся к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов. Однако обеспечение государственных гарантий прав граждан на названные виды образования возложено на органы власти субъектов Федерации, т. е. последние обязаны выделять соответствующие финансовые средства местным бюджетам. Организация предоставления среднего и дополнительного профессионального образования отнесена к полномочиям региональных властей. Высшее профессиональное образование находится, таким образом, в сфере ведения федеральных органов власти.

Есть целый ряд вопросов, которые одновременно находятся в ведении органов власти разных уровней, что обусловливается объективными различиями в масштабах решаемых проблем.

Пример Власти поселений и городских округов отвечают за автомобильные дороги местного значения, власти муниципальных районов — за автодороги местного значения вне границ населенных пунктов, власти субъектов Федерации — за автомобильные дороги регионального или межмуниципалыюго значения, федеральные власти — за автомобильные дороги федерального значения.

Разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти разных уровней отражается в том числе и в структуре расходов бюджетов разных иерархических уровней (табл. 18.3).

Таблица 183

Структура расходов бюджетов разных уровней в 2014 г., %^х[1]

В расходах бюджетов субъектов Федерации доминируют расходы на национальную экономику (в том числе сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство), образование, социальную политику (под которой имеются в виду прежде всего социальная поддержка и социальное обслуживание населения, в том числе разного рода выплаты льготным категориям граждан), здравоохранение. В бюджетах муниципальных районов больше половины составляют расходы на образование; в бюджетах городских и сельских поселений более трети — расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Ведь именно к вопросам местного значения поселений относятся организация электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а кроме того — обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Больше пятой части расходов поселений уходит на общегосударственные вопросы, т. е. на содержание органов местного самоуправления. Велика в расходах поселений и доля расходов на культуру. Власти городских округов имеют одновременно полномочия и муниципальных районов, и поселений. По сравнению с расходами федерального бюджета, расходы региональных (субъектов Федерации) и особенно местных бюджетов являются более социально-ориентированными.

Распределение полномочий и расходных обязательств между органами власти разных уровней в России сложилось в основном в результате реформы середины 2000;х гг. При этом многие представители органов власти регионов считают, что власти на местах перегружены социальными обязательствами и не имеют достаточных полномочий в экономической сфере. Поэтому начиная с 2010;х гг. идет обсуждение новой реформы распределения полномочий между органами власти разных уровней.

• [1] Сост. по данным Федерального казначейства.